Azione contro l'attività edilizia del vicino: essere confinanti non basta. Serve il pregiudizio concreto.
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T.A.R. Veneto - Venezia - Sentenza 13 ottobre 2017 , n. 918
La legittimazione del confinante sussiste solo quando la modifica del preesistente assetto edilizio debba ritenersi palesemente pregiudizievole per la qualità (urbanistica, paesaggistica, ambientale) dell'area in cui insiste la proprietà del ricorrente, ovvero sia suscettibile di comportarne un deprezzamento commerciale.
La legittimazione del confinante sussiste solo quando la modifica del preesistente assetto edilizio debba ritenersi palesemente pregiudizievole per la qualità (urbanistica, paesaggistica, ambientale) dell'area in cui insiste la proprietà del ricorrente, ovvero sia suscettibile di comportarne un deprezzamento commerciale.
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N. 918/2017 Reg. Prov. Coll.N. 1499 Reg. Ric.ANNO 2014REPUBBLICA ITALIANAIN NOME DEL POPOLO ITALIANO Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Seconda) ha pronunciato la presenteSENTENZAsul ricorso numero di registro generale 1499 del 2014, integrato da motivi aggiunti, proposto da:M. E., ed altri, rappresentati e difesi dagli avvocati Alessandro Pizzato e Giorgio Trovato, con domicilio eletto presso lo studio dell'avv. Elena Giantin in Venezia, San Marco, 5134;controIstituto Oncologico del Veneto rappresentato e difeso dall'avvocato Chiara Cacciavillani, domiciliato presso la Segreteria del T.A.R. ai sensi dell'art. 25 cod. proc. amm.;Regione Veneto, non costituitasi in giudizio;Ministero per i Beni e le Attività Culturali, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura distrettuale dello Stato, domiciliato in Venezia, San Marco, 63;per l'annullamentoA) quanto al ricorso introduttivo:- della nota prot. n. 16162 del 14/7/2014 con la quale la Soprintendenza per i Beni Architettonici e Paesaggistici per le Provincie di Venezia, Belluno, Padova e Treviso ha autorizzato l'esecuzione degli interventi di messa in sicurezza dell'area sud del Parco Storico ex Busonera;- della nota prot. n. 18061 del 6/8/2014 con la quale la stessa Soprintendenza ha espresso la propria positiva valutazione, con prescrizioni, sul progetto preliminare delle Opere di riqualificazione estetico funzionale del predetto Parco Storico ex Busonera;B) quanto ai primi motivi aggiunti:- della deliberazione del Commissario dell'Istituto Oncologico del Veneto n. 315 del 26/9/2014 ad oggetto: "approvazione delle migliorie al progetto definitivo relativo alle opere di riqualificazione estetico funzionale del giardino storico annesso all'ex sanatorio Flavio Busonera di Padova di cui alla commessa 1287 approvato con DDG n. 3 del 2011";C) quanto ai secondi motivi aggiunti:- della determinazione prot. n. 1780 del 27 gennaio 2015 con la quale la Soprintendenza ha autorizzato l'esecuzione degli interventi di cui al progetto definitivo delle opere di riqualificazione estetico funzionale del giardino storico annesso all'ex sanatorio "F. Busonera" ora I.O.V.;D) quanto ai terzi motivi aggiunti:- della deliberazione del Commissario dell'Istituto Oncologico del Veneto n. 455 del 25 settembre ad oggetto "approvazione definitiva del progetto di miglioria delle opere di riqualificazione estetico funzionale del giardino storico annesso all'ex sanatorio Flavio Busonera di Padova di cui alla commessa 1287 approvato con DDG n. 3 del 2011";e per la condanna delle Amministrazioni intimate al risarcimento danni patiti e patiendi in relazione agli atti illegittimamente emessi.Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;Visti gli atti di costituzione in giudizio dell'Istituto Oncologico del Veneto e del Ministero per i Beni e le Attività Culturali;Viste le memorie difensive;Visti tutti gli atti della causa;Relatore nell'udienza pubblica del giorno 27 settembre 2017 il dott. Stefano Mielli e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.FATTO E DIRITTOI ricorrenti sono proprietari o locatari di appartamenti dei condomìni siti a Padova, in via ...omissis... ai civici ...omissis....I condomìni prospettano sul lato sud del grande parco dell'ex Ospedale "Flavio Busonera", inaugurato nel 1935 come ospedale sanatoriale, e che oggi è sede dello I.O.V. (Istituto Oncologico Veneto), istituito con legge regionale 22 dicembre 2005, n. 26, che è un I.r.c.c.s. (Istituto di Ricovero e Cura a Carattere Scientifico) la cui funzione è la prevenzione, diagnosi e cura dei tumori e la ricerca sulle neoplasie ed è sede del coordinamento regionale della Rete Oncologica Veneta.Con il ricorso in epigrafe ed i motivi aggiunti i ricorrenti contestano gli interventi in corso di realizzazione da parte dello I.O.V volti a costruire un parcheggio all'interno del parco abbattendo un cospicuo numero di alberi.Il parco è assoggettato in via provvisoria al regime dei beni culturali ai sensi dell'art. 10, comma 1, del Dlgs. 22 gennaio 2004, n. 42, perché appartiene ad un ente pubblico ed è stato edificato da più di settant'anni, fino a che non sarà sottoposto a verifica ai sensi dell'art. 12, comma 2, del medesimo decreto legislativo.Pertanto tutti gli interventi sono stati oggetto di approvazione da parte della Soprintendenza.I ricorrenti lamentano che la trasformazione del parco in parcheggio rovina l'esclusivo e spettacolare affaccio che si gode dagli appartamenti, incidendo negativamente sul loro valore economico, e affermano che per tale ragione hanno interesse all'annullamento dei provvedimenti lesivi della loro posizione giuridica.Va premesso che gli interventi di "ricomposizione dell'assetto del parco mediante la rivitalizzazione del verde e la sua riqualificazione estetica, funzionale e di destinazione d'uso" sono stati inizialmente oggetto di un progetto presentato nel 2008 ed approvato definitivamente con deliberazione del Direttore generale n. 3 del 4 gennaio 2011, successivamente integrato da un ulteriore progetto nel 2014 che ha modificato parte delle originarie previsioni, approvato definitivamente nel 2015, ed integrato altresì da degli interventi di abbattimento di emergenza conseguenti ad un fortunale che ha danneggiato diverse piante nel 2014.Costituiscono oggetto di impugnazione non il progetto originario, ma le integrazioni del 2014 - 2015.In particolare con il ricorso introduttivo i ricorrenti impugnano la nota prot. n. 16162 del 14 luglio 2014, con la quale la Soprintendenza ha autorizzato l'esecuzione degli interventi di emergenza conseguenti agli eventi atmosferici del 7 e 13 luglio 2014, che hanno comportato la caduta di alcuni alberi e la compromissione della staticità di altri, e la nota prot. n. 18061 del 6 agosto 2014, con la quale la stessa Soprintendenza ha espresso parere favorevole con prescrizioni sul progetto preliminare integrativo delle opere di riqualificazione, per le seguenti censure:I) difetto di istruttoria e di motivazione con riferimento alla prima delle note precitate, perché l'autorizzazione è stata resa in tempi brevissimi senza neppure poter visionare della documentazione fotografica che non è stata allegata a supporto della richiesta;II) difetto di istruttoria e di motivazione, illogicità, erroneità del presupposto e contraddittorietà con riferimento alla seconda delle note precitate, perché il progetto originario si poneva principalmente l'obiettivo di tutelare il parco, mentre l'integrazione si pone l'obiettivo di realizzare dei parcheggi sacrificando il parco.Si sono costituiti in giudizio la Soprintendenza e lo I.O.V. eccependo la carenza di interesse al ricorso, e concludendo per l'infondatezza delle censure proposte.Quanto alla prima perché in realtà la Soprintendenza, quando le è stata richiesta l'autorizzazione per gli interventi di emergenza, era già a conoscenza dello stato dei luoghi e dei progetti di riqualificazione, per avere già approvato quello del 2011, e perché era in corso l'espressione del parere su quello del 2014, e pertanto l'istruttoria da compiere per la messa in sicurezza del parco a seguito degli eventi atmosferici risultava molto semplificata.Quanto alla seconda perché non rispondono al vero gli assunti dei ricorrenti dato che in realtà la maggior parte degli abbattimenti di alberi e la realizzazione dei parcheggi erano già previsti dal progetto originario già approvato, ormai non più censurabile, mentre quello nuovo ha previsto delle modifiche migliorative a maggior tutela della consistenza dell'impianto originario del parco.I ricorrenti, dalla costituzione in giudizio dello I.O.V., hanno appreso che il Commissario dell'Istituto con deliberazione n. 315 del 26 settembre 2014, ha definitivamente approvato le "migliorie al progetto definitivo relativo alle opere di riqualificazione estetico funzionale del giardino storico annesso all'ex sanatorio Flavio Busonera di Padova", disponendone la realizzazione in due distinti stralci.Con motivi aggiunti tale provvedimento è impugnato, oltre che per illegittimità derivata, per le seguenti censure relative a vizi propri:I) difetto di istruttoria e di motivazione, illogicità e sviamento perché mentre il progetto approvato nel 2011 si poneva l'obiettivo di salvaguardare la zona posta a sud su cui affacciano gli appartamenti dei ricorrenti, l'integrazione progettuale stravolge questa impostazione prevedendo la realizzazione di nuovi spazi a parcheggio;II) difetto di istruttoria e di motivazione, illogicità, erroneità del presupposto, contraddittorietà e sviamento perché il primo stralcio viene dichiarato immediatamente eseguibile, e risulta in corso di esecuzione, nonostante la Soprintendenza ne avesse subordinato l'esecuzione alla presentazione di un progetto esecutivo.La Soprintendenza e lo I.O.V. hanno eccepito la carenza di interesse anche relativamente a queste censure di cui hanno rilevato l'infondatezza, quanto alla prima perché non corrisponde al vero l'affermazione secondo la quale l'integrazione progettuale avrebbe comportato uno stravolgimento del progetto originario, che è stato modificato per corrispondere all'esigenza di una maggiore salvaguardia e valorizzazione del parco che viene in tal modo più tutelata, e quanto alla seconda perché in realtà gli interventi in esecuzione sono quelli già autorizzati e si tratta di una censura che ha carattere ipotetico e dubitativo.Dalle difese dispiegate in giudizio dallo I.O.V. e dalla Soprintendenza i ricorrenti hanno appreso che quest'ultima con determinazione prot. n. 1780 del 27 gennaio 2015, ha infine autorizzato l'esecuzione degli interventi di cui al progetto definitivo delle opere.Tale provvedimento è impugnato con secondi motivi aggiunti proponendo le medesime censure di difetto di motivazione e di istruttoria, illogicità e sviamento già proposte avverso il parere espresso relativamente al progetto preliminare.Con un terzo atto di motivi aggiunti i ricorrenti impugnano la deliberazione n. 455 del 25 settembre 2015, del Commissario dell'Istituto che ha approvato definitivamente il progetto di miglioria, ribadendo le censure già proposte avverso gli atti precedentemente impugnati, e proponendo i seguenti ulteriori motivi per vizi propri:I) violazione degli artt. 24 e 25 della legge regionale 7 novembre 2003, n. 27 e del piano degli interventi del Comune di Padova perché l'art. 25, comma 3, di tale legge dispone che i lavori pubblici di interesse regionale (l'Istituto è una persona giuridica di diritto pubblico soggetta al potere di vigilanza e controllo della Regione) quali quelli in esame, debbono essere assoggettati all'accertamento da parte del Comune della conformità del progetto agli strumenti urbanistici, che è invece mancata e non è neppure sussistente, in quanto il parco è destinato a "servizi pubblici di quartiere - verde pubblico";II) violazione dei principi di correttezza, buona fede e diligenza dell'agire amministrativo perché dal confronto tra la planimetria indicante lo stato di fatto allegato al progetto 2010, e lo stato di fatto allegato all'integrazione del 2014, risulta che vi sono stati degli abbattimenti non autorizzati di alberi.A tali censure hanno replicato le Amministrazioni resistenti rilevando che si tratta di lavori di ordinaria e straordinaria amministrazione (di espianto ed impianto di alberi, di sistemazione di cordonate che delimitano le aiuole e di realizzazione di stalli di sosta ai lati di viali preesistenti), che proprio la norma invocata dai ricorrenti nel testo modificato dalla legge regionale 20 luglio 2007, n. 17, esclude la necessità dell'accertamento di conformità, e che vi è in ogni caso conformità urbanistica perché per lo strumento urbanistico le attrezzature sanitarie e assistenziali costituiscono servizi di quartiere, e il parco, al cui interno già vi sono parcheggi a servizio dell'Istituto che vengono conservati e razionalizzati, mantiene la destinazione a verde.Quanto al secondo motivo le resistenti hanno replicato che in ogni caso un'eventuale attività materiale di abbattimento non autorizzata di alcuni alberi, anche ove sussistente, non sarebbe comunque idonea a refluire in termini di illegittimità rispetto agli atti impugnati, e peraltro l'abbattimento di 12 esemplari lungo il confine orientale è stato legittimamente effettuato per ragioni fitosanitarie e di sicurezza.Con ordinanza della Sezione n. 535 del 12 ottobre 2016, è stata accolta la domanda cautelare.Il Consiglio di Stato, Sez. VI, con ordinanza n. 569 del 9 febbraio 2017, ha motivatamente riformato la pronuncia di primo grado respingendo la domanda cautelare proposta in primo grado.Alla pubblica udienza del 27 settembre 2017, in prossimità della quale le parti hanno depositato memorie a sostegno delle proprie difese, la causa è stata trattenuta in decisione.Ad un più approfondito esame di quello svolto in sede cautelare della documentazione versata in atti che tiene conto anche dell'orientamento espresso dal Consiglio di Stato nella sopra citata ordinanza che ha motivatamente respinto la domanda cautelare, il ricorso ed i motivi aggiunti devono essere dichiarati inammissibili per carenza di interesse.I ricorrenti affermano di agire a tutela dell'esclusivo e spettacolare affaccio che si gode sul parco dalle loro abitazioni che viene leso dalla trasformazione del medesimo, interessato da un esteso programma di abbattimento di alberi, in un parcheggio, e sostengono che l'intervento assentito dagli atti impugnati è pertanto idoneo ad incidere negativamente sul valore economico degli appartamenti.Tali asserzioni non trovano riscontri nella documentazione versata in atti.In fatto deve essere precisato che l'assunto secondo il quale la destinazione del parco viene complessivamente stravolta prevedendo la sua trasformazione in parcheggio è priva di fondamento.Infatti, traendo i dati dall'ultima memoria di replica dello I.O.V. che li ha riportati sinteticamente senza ricevere smentite o contestazioni da parte dei ricorrenti, va osservato che il primo progetto approvato nel 2011 prevedeva già la realizzazione di un elevato numero di posti auto con anche l'eliminazione di due aiuole piantumate portando la superficie del parco da 23.030 mq a 17.715 mq, con l'abbattimento di 153 piante su 576.Tale progetto non è stato oggetto di impugnazione.Il progetto di miglioria, l'unico oggetto del presente giudizio, prevede la salvaguardia delle aiuole che non vengono più eliminate, e lo spostamento dei posti auto originariamente ivi previsti lungo la viabilità perimetrale del parco, preservando a verde una superficie complessiva di 20.001,07 mq, maggiore di quella prevista dal progetto originario.Pertanto le affermazioni secondo le quali gli interventi del 2014 e del 2015 oggetto di impugnazione sarebbero idonei a comportare lo stravolgimento del parco ovvero a trasformarlo integralmente in parcheggio o ad eliminare gli elementi di pregio risultano infondate, perché, come osservato dalla Soprintendenza nell'autorizzazione impugnata, si tratta in realtà di modifiche che rispetto al progetto originario rivelano una minore incidenza sul disegno generale in quanto "il progetto in esame focalizza le trasformazioni in ambiti marginali del medesimo confinando in esse le zone da destinare a parcheggio di autoveicoli privati, proponendo modifiche che incidono sulla struttura e sul disegno generale attraverso interventi che agiscono entro le logiche compositive dello stesso parco " (cfr. doc. 7 allegato al ricorso introduttivo).Orbene, dalla documentazione versata in atti risulta che dalle abitazioni dei ricorrenti rimane sostanzialmente inalterata la vista del lato sud del parco sul quale prospettano i condomìni dato che gli interventi più consistenti assentiti dagli atti impugnati vengono realizzati sul lato est e sul lato ovest (dove nel perimetro interno al muro di confine è realizzato un parcheggio a spina di pesce: cfr. la planimetria del progetto definitivamente approvato di cui al doc. 19 dell'elenco documenti depositato in giudizio dallo I.O.V. il 17 aprile 2015, da cui risulta che restano inalterate le aiuole A, B, C e D e i vialetti che le separano, posto che è prevista una loro rifilatura per circa 80 cm), e che gli abbattimenti degli alberi (anche sul lato sud dove è prevista la realizzazione di un parcheggio a nastro a ridosso del muro) e la realizzazione dei posti auto nella loro grande maggioranza non possono essere oggetto di contestazione perché previsti dai precedenti progetti non impugnati (cfr. le tavole di progetto definitivamente approvate di cui ai docc. 15 e 16 dell'elenco documenti depositato in giudizio dallo I.O.V. il 17 aprile 2015, nonché la tavola di ricognizione abbattimenti di cui al doc. 1 allegata alle difese dello I.O.V.).Pertanto i ricorrenti, tenuto conto della ridotta se non assente consistenza della lesione riscontrabile a loro danno per effetto del progetto di miglioria e per gli abbattimenti di emergenza (determinati questi ultimi da ragioni fitosanitarie o da crolli conseguenti agli eventi atmosferici del 7 e 13 luglio 2014 che hanno comportato la caduta di alcuni alberi e la compromissione della staticità di altri) non hanno titolo per dolersi della legittimità degli atti impugnati.Infatti, come è stato condivisibilmente osservato (ex plurimis cfr. Tar Lombardia, Milano, Sez. II, 4 maggio 2015, n. 1081), non è sufficiente invocare il concetto di stabile collegamento "per radicare la propria legittimazione a ricorrere, quando, per il tipo di violazione edilizia denunciata e per le condizioni di contesto territoriale in cui si trovano gli immobili, la vicinitas non rappresenti un indice inequivocabile del pregiudizio subito dal soggetto che propone l'azione di annullamento del titolo edilizio. Il criterio in esame è stato coniato dalla giurisprudenza, pur sempre al fine di selezionare una posizione giuridica soggettiva protetta, cosicché può ritenersi sufficiente a radicare la legittimazione del confinante, solo quando la modifica del preesistente assetto edilizio debba ritenersi ictu oculi, ovvero sulla scorta di sicure base statistiche tratte dall'esperienza, pregiudizievole per la qualità (urbanistica, paesaggistica, ambientale) dell'area in cui insiste la proprietà del ricorrente, ovvero sia suscettibile di comportarne un deprezzamento commerciale. Quando, invece, il pregiudizio non sia di per sé insito nella violazione edilizia (ad esempio per la distanza sussistente tra gli edifici), il mero rapporto di prossimità tra chi agisce in giudizio e l'opera oggetto del provvedimento amministrativo contestato non è sufficiente. Occorre, per contro, dare plausibile riscontro dei danni (o delle potenziali lesioni) ricollegabili all'avversata struttura. Ragionare diversamente, ritenendo che i proprietari di immobili in zone confinanti o limitrofe con quelle interessate da un permesso di costruzione siano sempre legittimati ad impugnare i titoli edilizi, anche quando non sia offerto alcun plausibile riscontro dell'incidenza negativa sulla propria sfera giuridica, significa elevare un astratto interesse alla legalità a criterio di legittimazione, senza che sia necessario far valere un interesse giuridicamente protetto, per tale via coniando (senza autorizzazione legislativa) una sorta di azione popolare (la prospettazione offerta dal Collegio, non è priva di riscontri in giurisprudenza; cfr., ad esempio, Consiglio di Stato, sez. V 13/03/2014 n. 1263; sez. V 27/04/2012 n. 2460)".In definitiva pertanto il ricorso deve esser dichiarato inammissibile perché l'interesse sotteso al ricorso giurisdizionale deve essere sempre correlato ad un'utilità sostanziale attuale e concreta a tutela della quale agisce chi propone l'azione di annullamento, e nel caso di specie i profili di lesività dedotti derivano semmai dal progetto originario non impugnato, con la conseguenza che un eventuale accoglimento del ricorso sarebbe priva di utilità per i ricorrenti, perché farebbe rivivere le parti di questo meno conservative della struttura del parco modificate dal progetto integrativo impugnato in questa sede.Per completezza va soggiunto che permane in capo alla Soprintendenza anche dopo l'approvazione dei progetti oggetto del giudizio in esame il compito di vigilare che sul parco tutelato come bene culturale non vengono realizzati lavori che per le modalità con cui sono eseguiti o per l'entità degli interventi si rivelino sostanzialmente idonei ad incidere negativamente sul disegno generale e sulle logiche compositive dello stesso.Le spese di giudizio possono essere compensate tenuto conto del carattere in rito della pronuncia e delle peculiarità della controversia proposta prima delle modifiche apportate all'art. 92 c.p.c. dall'art. 13 del decreto legge 12 settembre 2014, n. 132, modificato, in sede di conversione, dalla legge 10 novembre 2014, n. 162.P. Q. M.Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe e relativi motivi aggiunti, li dichiara inammissibili.Spese compensate.Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 27 settembre 2017 con l'intervento dei magistrati: IL PRESIDENTEAlberto PasiIL CONSIGLIERE ESTStefano MielliIL CONSIGLIEREMarco Morgantini Depositata in Segreteria il 13 ottobre 2017
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