Rinnovo permesso di soggiorno, l'omesso pagamento dei contributi previdenziali non esclude l'effettività del lavoro subordinato

Orbene, va in proposito rilevato che, se è certamente vero che il possesso di un reddito minimo idoneo al sostentamento e l’esistenza di un rapporto di lavoro costituiscono condizioni soggettive non eludibili ai fini di una regolare permanenza dello straniero nel territorio nazionale (e ciò a garanzia della serietà dell’istanza e dell’effettività dell'inserimento nella comunità nazionale di

soggetti che siano in grado di offrire un'adeguata contropartita in termini di lavoro e quindi di formazione del prodotto nazionale e partecipazione fiscale alla spesa pubblica), l’omesso versamento dei contributi previdenziali relativi al rapporto di lavoro dichiarato, per di più suscettibile di regolarizzazione e comunque imputabile al datore di lavoro, non vale certo di per sé a denotare l’assenza di una situazione di impiego regolare e connotata da un minimo di stabilità.

In tal senso, dunque, il provvedimento oggetto del giudizio, su tale esclusiva circostanza fondato, si presenta sicuramente viziato da difetto di motivazione e di istruttoria; difetto, questo, non superabile, come erroneamente ritenuto dal T.A.R., dagli elementi fattuali apportati dall’Amministrazione nel corso del giudizio, che comunque non consentono al Giudice di sostituirsi ad essa, indebitamente rinnovando in sede giudiziale, sulla base di diversi elementi di fatto, l’istruttoria malamente compiuta dall’Autorità competente nell’originaria sede procedimentale.
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REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Terza)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 5466 del 2015, proposto da:
WANG CHONGXIN,
rappresentato e difeso dagli avv.ti Matteo Nicoli e Francesca Borsadoli ed ex lege domiciliato presso la Segreteria della Terza Sezione del Consiglio di Stato, in Roma, piazza Capo di Ferro, 13,

contro
- il Questore della Provincia di Brescia,
in persona del Questore p.t.;
- il Ministero degli Interni,
in persona del Ministro p.t.,
costituitisi in giudizio, ex lege rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato e domiciliati presso gli ufficii della stessa, in Roma, via dei Portoghesi, 12,

per la riforma
della sentenza del T.A.R. LOMBARDIA - SEZ. STACCATA DI BRESCIA - SEZIONE II n. 00228/2015, resa tra le parti, concernente diniego rinnovo permesso di soggiorno.
Visto il ricorso, con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Amministrazione dell’Interno;
Visti gli atti tutti della causa;
Data per letta, alla camera di consiglio del 30 luglio 2015, la relazione del Consigliere Salvatore Cacace;
Uditi, alla stessa udienza, l’avv. Gianluca Marzio, in sostituzione dell’avv. Francesca Borsadoli, per l’appellante e l’avv. Marina Russo dello Stato per l’Amministrazione appellata;
Sentite le parti stesse ai sensi dell’art. 60 c.p.a.;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:
FATTO e DIRITTO
1. – L’odierno appellante, cittadino cinese, ha presentato in data 17 ottobre 2012, tramite Poste Italiane, istanza di rinnovo del permesso di soggiorno per lavoro subordinato scadente il 19 ottobre 2012, producendo copia della ricevuta di denuncia all’I.N.P.S. di rapporto di lavoro domestico, con data di assunzione 1° febbraio 2011, intercorrente con il connazionale Lixin CUI.
2. – Il Questore della Provincia di Brescia, con provvedimento Cat. A-12/Immig./2^Sez./2013/LG in data 10 marzo 2014, rilevato tramite accertamento in banca dati Comunicazioni Obbligatorie Lavoro che il denunciato rapporto di lavoro “non risulta cessato” e che tuttavia “tramite verifiche in banca dati INPS … a favore dell’interessato, gli unici contributi da lavoro versati sono i seguenti: nel 2010 per una retribuzione di circa 1.667 euro; nulla successivamente”, ha ritenuto che “non sussistono i requisiti per il rinnovo del permesso di soggiorno … stante l’assenza di redditi pregressi ed attuali e di regolare attività lavorativa”.
Su tali basi, ha negato il rinnovo.
3. – Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia, sezione staccata di Brescia, ha respinto il ricorso proposto dall’interessato avverso il citato diniego, sottolineando la rilevanza, in senso sfavorevole al ricorrente, degli ulteriori elementi di fatto risultanti dalla relazione depositata dalla Questura in corso di causa, utili e sufficienti a suo avviso a supportare il provvedimento negativo impugnato.
4. – Con l’atto di appello si deducono i seguenti vizii:
- ERRORES IN IUDICANDO E IN PROCEDENDO. TRAVISAMENTO DEI FATTI. VIOLAZIONE e FALSA APPLICAZIONE DELL'ART. 5 IN COMBINATO DISPOSTO CON L'ART. 4 del D. LGS. n. 286/98; VIOLAZIONE DELLA LEGGE 241 DEL 1990;
- VIOLAZIONE DI LEGGE; CARENZA DI MOTIVAZIONE E DI ISTRUTTORIA, TRAVISAMENTO DEI FATTI MANCATA CONSIDERAZIONE DI FATTI E CIRCOSTANZE DETERMINANTI, CONTRADDITTORIETA’; VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL'ART 5 IN COMBINATO DISPOSTO CON L'ART. 4 del D. LGS. n. 286/98 E DELL’ART. 13.
Si sostiene, in sostanza:
- riguardo agli accertamenti effettuati dalla Questura successivamente alla data di adozione del provvedimento impugnato, come risultanti dalle relazioni dell’Amministrazione in data 2 maggio 2014 ed in data 17 gennaio 2015, la loro inidoneità a rappresentare “un’aggiunta di motivazioni, che vada ad integrare e colmare le lacune del provvedimento” ( pag. 8 app. );
- per contro, l’inadeguatezza dell’istruttoria e la violazione di legge poste in essere dall’Amministrazione nel denegare il documento di soggiorno sulla base solo dell’omesso versamento dei contributi previdenziali, che “comporterebbe eventualmente un’irregolarità sanabile” ( pag. 9 app. ).
5. – L’Amministrazione si è costituita in giudizio, per resistere con formule di mero stile.
6. - Alla camera di consiglio del 30.07.2015, fissata per la discussione della sospensiva, la causa è stata trattenuta in decisione ex art. 60 c.p.a., sussistendone i presupposti di legge.
7. – L’appello è fondato.
8. – Il Collegio osserva che la sentenza appellata ha concentrato l’attenzione, ai fini della reiezione del ricorso di primo grado, sulle “ulteriori motivazioni del diniego rappresentate dall’Amministrazione” in giudizio, “in una sorta di work in progress che caratterizza spesso il procedimento di rinnovo del permesso di soggiorno” ( pag. 4 sent. ); elementi, questi, che varrebbero secondo il T.A.R. a far ritenere “quantomeno dubbia … l’esistenza stessa del rapporto di lavoro”, della cui reale esistenza il ricorrente non avrebbe nemmeno fornito “un principio di prova” ( pag. 5 sent. ).
Orbene, va in proposito rilevato che, se è certamente vero che il possesso di un reddito minimo idoneo al sostentamento e l’esistenza di un rapporto di lavoro costituiscono condizioni soggettive non eludibili ai fini di una regolare permanenza dello straniero nel territorio nazionale (e ciò a garanzia della serietà dell’istanza e dell’effettività dell'inserimento nella comunità nazionale di soggetti che siano in grado di offrire un'adeguata contropartita in termini di lavoro e quindi di formazione del prodotto nazionale e partecipazione fiscale alla spesa pubblica), l’omesso versamento dei contributi previdenziali relativi al rapporto di lavoro dichiarato, per di più suscettibile di regolarizzazione e comunque imputabile al datore di lavoro, non vale certo di per sé a denotare l’assenza di una situazione di impiego regolare e connotata da un minimo di stabilità.
In tal senso, dunque, il provvedimento oggetto del giudizio, su tale esclusiva circostanza fondato, si presenta sicuramente viziato da difetto di motivazione e di istruttoria; difetto, questo, non superabile, come erroneamente ritenuto dal T.A.R., dagli elementi fattuali apportati dall’Amministrazione nel corso del giudizio, che comunque non consentono al Giudice di sostituirsi ad essa, indebitamente rinnovando in sede giudiziale, sulla base di diversi elementi di fatto, l’istruttoria malamente compiuta dall’Autorità competente nell’originaria sede procedimentale.
Tràttasi, in definitiva, di elementi sopravvenuti, che, nella giurisdizione generale di legittimità ( che non è certo, a differenza di quanto sembra ritenere il Giudice di prime cure, una giurisdizione sul rapporto, tanto meno nello specifico àmbito, che qui viene in rilievo, dei procedimenti connessi ai titoli di soggiorno spettanti agli stranieri ), non possono rivestire alcun valore ai fini del vaglio di legittimità del provvedimento, che va effettuato sulla base della sola situazione di fatto e di diritto accertata ed esistente all’atto della sua emanazione.
Né può valere in senso contrario il richiamo, pure effettuato dal T.A.R., all’art. 5, comma 5, del D. Lgs. n. 286/1998, che, ad avviso della Sezione, nel dare rilevanza ai nuovi sopraggiunti elementi favorevoli allo straniero, si riferisce a quelli esistenti e formalmente rappresentati o comunque conosciuti dall'Amministrazione al momento dell'adozione del provvedimento (anche se successivamente alla presentazione della domanda), mentre nessuna rilevanza (salvo quella di giustificare un eventuale riesame della posizione dello straniero da parte dell'Amministrazione) può essere attribuita ai fatti sopravvenuti ( Cons. St., III, 26 maggio 2015, n. 2645 ); sì che, corrispondentemente, nella stessa situazione viene a trovarsi l’Amministrazione, che si avveda, anche a séguito della proposizione di ricorso giurisdizionale da parte dell’interessato, della insufficienza dell’istruttoria e della motivazione poste a base del provvedimento impugnato, e che ben farebbe, in tal caso, ad esercitare i poteri di autotutela attribuitile dall’ordinamento.
Invero, un tale esercizio risponderebbe indubbiamente a quelle “ragioni di efficacia ed efficienza dell’azione amministrativa”, del tutto impropriamente invece evocate dal T.A.R. per giustificare quello che si rivela null’altro che un indebito sconfinamento dell’operato del Giudice nella sfera riservata all’Amministrazione, risoltosi nella declaratoria di legittimità di un’attività amministrativa ( quella svolta in data successiva all’adozione del provvedimento impugnato ) nemmeno in concreto sfociata in un provvedimento amministrativo; così inevitabilmente snaturando e piegando a fini non ritenuti rilevanti dall’ordinamento il pur indefettibile principio di economia e concentrazione processuale, in nome del quale non è certo ammissibile una pronuncia su poteri amministrativi non esercitati ( v. art. 34, comma 2, c.p.a. ), quale si configura una pronuncia sulla legittimità di un apparato fattuale e motivazionale, che si sia venuto costruendo solo in corso di causa.
8.1 – Anche il profilo concernente la pretesa ( dal T.A.R. ) inutilità dell’annullamento del provvedimento “al solo fine della adozione di un nuovo atto di contenuto negativo” (pag. 4 sent.), non coglie nel segno, stante la non sovrapponibilità dell’istruttoria compiuta in sede giudiziale e di quella propria del procedimento amministrativo, dal momento che la prima presuppone in ogni caso la presenza della seconda ( v. in proposito i limiti all’azione di condanna al rilascio del provvedimento richiesto, di cui all’art. 34, comma 1, lett. c), c.p.a., di cui non può non tenersi conto anche nei casi in cui l’Amministrazione non trasfonda nel provvedimento le “giuste” ragioni del diniego ), che a sua volta assume rilievo solo in quanto posta a base di un provvedimento, ad essa logicamente e temporalmente successivo .
9. – L’appello va dunque accolto, con conseguente accoglimento, in riforma della sentenza impugnata, del ricorso di primo grado.
Resta salvo il potere/dovere dell’Amministrazione, a fronte dell’intervenuto annullamento dell’impugnato atto di diniego, di adottare le nuove determinazioni di sua competenza sulla domanda di rinnovo a suo tempo presentata in sede amministrativa.
10. - Considerata la natura della controversia ed il carattere meramente formale dei vizii riscontrati nel provvedimento oggetto del giudizio, può disporsi la integrale compensazione fra le parti delle spese del doppio grado di giudizio.
P.Q.M.
il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso indicato in epigrafe, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, accoglie il ricorso di primo grado.
Spese doppio grado compensate.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’Autorità amministrativa.
Così deciso in Roma, addì 30 luglio 2015, dal Consiglio di Stato in sede giurisdizionale – Sezione Terza – riunito in Camera di consiglio con l’intervento dei seguenti Magistrati:
Gianpiero Paolo Cirillo, Presidente
Carlo Deodato, Consigliere
Salvatore Cacace, Consigliere, Estensore
Vittorio Stelo, Consigliere
Dante D'Alessio, Consigliere

L'ESTENSORE
IL PRESIDENTE


DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 03/08/2015
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)
 

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