Illegittimo diniego cittadinanza italiana, in base a redditi insufficienti non recenti

È illegittimo il provvedimento di diniego della concessione della cittadinanza italiana, motivato con riferimento alla insufficienza del reddito documentato dal richiedente. L’Amministrazione non può motivare il diniego di concessione di cittadinanza per insufficienza reddituale compiendo un cammino a ritroso negli anni fino a trovare l’annata nella quale il cittadino straniero non ha percepito redditi sufficienti, perché lo scopo dell’accertamento della capacità reddituale è quello di verificare se il cittadino straniero disponga di adeguati mezzi di sussistenza per sé e la propria famiglia, in modo da evitare che possa gravare sul bilancio dello Stato in caso di acquisizione della cittadinanza italiana. Pertanto, ciò che rileva maggiormente è la condizione economica più recente, tenuto conto che sulla base di questa l’Amministrazione può validamente compiere la valutazione prognostica sulla perdurante capacità di produzione del reddito nel tempo.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Quater)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

[...]

per l'annullamento
del decreto ministeriale del Ministero dell'Interno del 5.6.2009, prot. Xxx, notificato il 9.7.2009, con il quale è stata respinta l'istanza presentata in data 11.2.2003 volta ad ottenere la concessione della cittadinanza italiana.
[...]
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
Il ricorrente, cittadino egiziano, con istanza del 21 aprile 2004 ha chiesto la concessione della cittadinanza italiana ai sensi dell’art. 9 lett. f) della L. 91/92.
La sua domanda è stata respinta non sussistendo le condizioni reddituali minime.
Avverso detto provvedimento il ricorrente ha dedotto i seguenti motivi di impugnazione:
___1. Violazione e falsa applicazione dell’art. 10 bis della L. 241/90. Violazione degli artt. 1, 6, 10 della L. n. 241/90 e dell’art. 97 Cost. Eccesso di potere per contrasto e violazione dell’art. 2 del D.P.R. n. 362/94.
Lamenta il ricorrente l’incongruenza tra i motivi ostativi resi noti dall’Amministrazione e le ragioni del diniego indicate nel provvedimento impugnato, non conseguente impossibilità di consentirgli un contraddittorio effettivo ed impedendogli di depositare la documentazione aggiuntiva necessaria a confutare i rilievi dell’Amministrazione.
___2. Violazione e falsa applicazione dell’art. 9 comma 1 lett. f) della L. 91/92. Eccesso di potere per travisamento dei fatti ed erroneità dei presupposti. Insufficiente attività istruttoria. Violazione della circolare del 5/1/07. Difetto di ragionevolezza.
Lamenta il ricorrente l’omessa considerazione del reddito del fratello con lui convivente, in violazione della circolare ministeriale del 5/1/07.
___3. Violazione e falsa applicazione dell’art. 3 della L. 241/90. Eccesso di potere per motivazione incongrua ed insufficiente. Contraddittorietà ed illogicità della valutazione. Sviamento.
La motivazione del provvedimento sarebbe incongrua non essendo stata considerata l’attività di lavoro dipendente del ricorrente, la continuità del suo reddito, sarebbe stata illegittimamente non valutata la somma percepita a titolo di una tantum in seguito alla vertenza con il proprio datore di lavoro.
Inoltre, nel valutare la capacità reddituale, l’Amministrazione dovrebbe accertare soltanto se il cittadino straniero disponga di sufficienti mezzi di sussistenza al fine di evitare che possa gravare sulla collettività, compiendo un esame complessivo sulla sua capacità reddituale e non cercando singole annate di reddito – anche molto risalenti nel tempo – per sostenere l’insufficienza reddituale ed omettendo di approfondire la reale situazione economica dell’interessato.
___4. Violazione dell’art. 8 comma 2 della L. 91/92. Eccesso di potere per violazione del combinato disposto di cui all’art. 3 del D.P.R. n. 362/94 e all’art. 1 del D.M. n. 228 del 24/3/95 per superamento del termine di 730 giorni.
Violazione e falsa applicazione degli artt. 7 e 20 della L. 241/90 e dei principi in
tema di procedimento di secondo grado.
Il procedimento avrebbe dovuto concludersi entro due anni: nel caso di specie ne sarebbero trascorsi ben sei e dunque si sarebbe formato il silenzio assenso. Il provvedimento impugnato sarebbe quindi un provvedimento di riesame e avrebbe dovuto essere preceduto dall’avviso ex art. 7 della L. 241/90.
___5. Incompetenza. Violazione e falsa applicazione dell’art. 9 comma 1 della L. 91/92. Eccesso di potere per carenza dei prescritti pareri. Violazione dell’art. 17 della L. n. 400/88 e dell’art. 97 Cost.
Il provvedimento impugnato è stato emesso dal Ministero dell’Interno ed è stato firmato dal Sottosegretario di Stato in violazione di legge.
[...]
DIRITTO
Come meglio dedotto in narrativa, il ricorrente ha impugnato il provvedimento con il quale il Ministero dell’Interno ha respinto la sua richiesta di concessione della cittadinanza italiana in considerazione dell’insufficienza di reddito.
Per ragioni logiche deve essere preventivamente esaminato il quinto motivo di impugnazione con il quale il ricorrente ha dedotto il vizio di incompetenza sotto
due diversi profili: il provvedimento avrebbe dovuto essere adottato dal Presidente della Repubblica, previo parere del Consiglio di Stato, e in ogni caso non avrebbe potuto essere sottoscritto dal Sottosegretario di Stato in luogo del Ministro dell’Interno.
La questione è stata già esaminata in giurisprudenza.
Nella decisione della IV Sezione del 10 agosto 2000, n. 4460, il Consiglio di Stato si è già pronunciato sulla questione, rilevando che: “L'art. 9, primo comma, l. n. 91 del 1992 così recita: «La cittadinanza italiana può essere concessa con decreto del Presidente della Repubblica, sentito il Consiglio di Stato, su proposta del Ministro dell'interno:...».
Già il tenore testuale della norma esclude la necessità dell'intervento del Capo dello Stato allorquando il Ministro dell'interno non ritenga di formulare la relativa proposta di concessione della cittadinanza.
Sotto il profilo storico tale disposizione si colloca, senza soluzione di continuità, a fianco delle previsioni legislative precedenti che, progressivamente, hanno esteso le prerogative del Ministro dell'interno in ordine alla concessione, al rifiuto o alla perdita della cittadinanza italiana (v. art. 1, r.d. 2 agosto 1912, n. 949; art. 1, r.d.l. 14 giugno 1923, n. 1418; art. un. l. 31 gennaio 1926, n. 108; art. 3, l. 21 aprile 1983, n. 123).
Appare evidente, inoltre, sotto il profilo strettamente diacronico, che il potere di
proposta del Ministero dell'interno, eccitato dalla domanda dello straniero, conclude una autonoma fase procedimentale che culmina, in caso di esito sfavorevole per quest'ultimo, in un provvedimento espresso lesivo della sua sfera giuridica, nei cui confronti sono attivabili gli ordinari rimedi approntati dall'ordinamento giuridico.
Siffatta esegesi della norma è l'unica coerente, sul piano sistematico, con la disposizione sancita dall'art. 1, lett. a) della l. 12 gennaio 1991, n. 13, che annovera fra le ipotesi tassative in cui è prevista l'emanazione di atti amministrativi con la forma del decreto presidenziale, esclusivamente quella concernente la concessione della cittadinanza italiana.
Questo Consiglio (cfr. Ad. Gen. 10 giugno 1999, n. 9\99), occupandosi proprio del riparto di competenze fra livello tecnico amministrativo e livello di direzione politica, nell'ambito dell'amministrazione dell'interno, con riferimento all'acquisto della cittadinanza da parte dello straniero, ha avuto modo di evidenziare come l'art. 1, comma 2°, della n. 13 del 1991, recante la determinazione degli atti amministrativi da adottarsi nella forma del decreto del Presidente della Repubblica, prevede una clausola di fissità in base alla quale le disposizioni in essa contenute possono essere abrogate soltanto in via espressa (circostanza questa che non ricorre nel caso di specie).
L'acquisto della cittadinanza per naturalizzazione, accordata dalla l. n. 91 del 1992 (art. 9) allo straniero, presuppone un ampio potere discrezionale da parte dell'esecutivo, e per esso, del Ministero dell'interno, specie ove si considerino le
delicate implicazioni politiche che da tale atto possono scaturire.
Qui si coglie la pregnanza del potere interdittivo attribuito al Ministro dell'interno, espressione non solo di discrezionalità tecnica ma anche politico amministrativa.
Sotto tale angolazione il già richiamato parere dell'Adunanza generale ha distinto le ipotesi in cui l'acquisto della cittadinanza costituisce oggetto di un diritto soggettivo (art. 5, l. n. 91 del 1992, cfr. in termini Cass. sez. un. 27 gennaio 1995, n. 1000, in tema di acquisto automatico dello status civitatis da parte del coniuge straniero di cittadino italiano), da quelle in cui tale status derivi da una valutazione politico amministrativa (art. 9 cit.; art. 8 l. cit., che si riferisce alle ipotesi di diniego per ragioni di sicurezza della Repubblica o per la presenza delle cause ostative di cui all'art. 6 della medesima legge). Nel primo caso la competenza all'esercizio dellapotestà è rinvenibile in capo al livello dirigenziale (essendo espressione di attività sostanzialmente vincolata); nel secondo caso, pur dopo la riforma introdotta dal decreto legislativo n. 80 del 1998, permarrà la competenza del Ministro cui compete la richiesta del parere al Consiglio di Stato ai sensi dell'art. 36, r.d. 21 aprile 1942, n. 444 (regolamento di esecuzione della legge sul Consiglio di Stato)” (così, testualmente, Cons. Stato, IV Sezione, 10 agosto 2000, n. 4460).
Per quanto concerne, invece, il potere di sottoscrizione del Sottosegretario di Stato, anziché del Ministro dell’Interno, la giurisprudenza (cfr. Cons. Stato Sez. VI 19/6/09 n. 4080) ha chiarito che la figura del Sottosegretario di Stato è prevista dall’ordinamento (artt. 17 comma 4 bis lett. a ) L. 23 agosto 1988 n. 400, 7 D.L. vo 30 luglio 1999 n. 300 e 14 comma 2 T.U. 30 marzo 2001 n. 165) come coadiutore del Ministro, sicché chi a tale funzione è stato preposto ben può sottoscrivere, legittimamente, i decreti per i quali ha ricevuto la delega, come nel caso di specie.
Anche il quarto motivo, con il quale il ricorrente lamenta la violazione dell’art. 8 comma 2 della L. 91/92, è infondato.
La disposizione di cui all’art. 8 comma 2 della L. 91/92 – secondo cui trascorsi due anni non è più possibile negare la cittadinanza - si riferisce ai soli casi di concessione della cittadinanza italiana ai soggetti che risultano legati da un rapporto di coniugio con cittadini italiani: questi casi sono stati ritenuti dal Legislatore meritevoli di un trattamento giuridico di particolare favore - che si concretizza in una notevole riduzione del margine di discrezionalità rimesso all'Amministrazione - in ragione dell'esigenza di tutelare l'istituto della  famiglia, di rilevanza costituzionale (cfr., tra le altre, T.A.R. Lazio Sez. I ter 473/2010 n. 3320; C.d.S., Sez. VI, 16 marzo 2009, n. 1533).
Poiché nel caso di specie si verte in tema di concessione della cittadinanza per naturalizzazione, la norma risulta inapplicabile, il che comporta la mancata formazione del silenzio assenso e l’impossibilità di qualificare il provvedimento
impugnato come atto di riesame.
Prima di passare alla disamina delle ulteriori censure, ritiene il Collegio di dover svolgere alcune considerazioni generali in merito al provvedimento di concessione della cittadinanza italiana.
Secondo il costante orientamento della giurisprudenza, detto provvedimento è atto altamente discrezionale in quanto l'Amministrazione, dopo aver accertato l'esistenza dei presupposti per proporre la domanda di cittadinanza, deve effettuare una valutazione ampiamente discrezionale sulle ragioni che inducono lo straniero a chiedere la nazionalità italiana e delle sue possibilità di rispettare i doveri che derivano dall'appartenenza alla comunità nazionale, ivi compresi quelli di solidarietà economica e sociale (Cons. Stato, sez. I, 17 giugno 1998, n. 3145/98 e 28 luglio 1998, n. 2254/96).
L'insufficienza dei mezzi economici può infatti ostare alla realizzazione di tali finalità, e quindi, l’Amministrazione può negare la concessione della cittadinanza italiana sulla base di considerazioni di carattere economico patrimoniale, relative al possesso di adeguate fonti di sussistenza (cfr. Consiglio di Stato, sez. IV, 16 settembre 1999, n. 1474).
Tuttavia, per quanto discrezionale, detta valutazione, anche relativamente ai mezzi di sussistenza per il richiedente e per la sua famiglia, deve sottostare a criteri di logicità e ragionevolezza (cfr. Consiglio di stato, sez. VI, 30 dicembre 2005, n. 7583 ove è stato censurato il giudizio di non sufficienza formulato in relazione ad un reddito pari a quello dei metalmeccanici).
Occorre poi considerare che secondo la giurisprudenza, per la concessione della
cittadinanza "non è necessaria la percezione di un reddito di carattere retributivo o stabile, ma è sufficiente provare il possesso di mezzi di sussistenza idonei" (cfr. in tal senso e con riferimento ad una borsa di studio Consiglio di Stato, Sez. IV, 9 luglio 2001, n. 3829).
Nel caso di specie, il reddito prodotto dal ricorrente è stato ritenuto dall'Amministrazione insufficiente a garantirne l'agevole sostentamento in Italia, tenuto conto della sua condizione familiare (moglie e due figli a carico).
L’Amministrazione ha infatti rappresentato nel decreto che il ricorrente non ha dimostrato la disponibilità di adeguati mezzi economici di sostentamento – secondo i parametri economici ivi indicati – e che pertanto non fornisce adeguate garanzie in merito alla possibilità di adempimento dei doveri di solidarietà economica e sociale, potendo quindi gravare sul bilancio dello Stato chiedendo l’attribuzione di provvidenze previste per i cittadini che versino in stato di indigenza.
A questo proposito il ricorrente ha dedotto il vizio di carenza di motivazione e di illogicità del provvedimento e la violazione dell’art. 10 bis della L. 241/90 sostenendo che:
-- l’Amministrazione avrebbe dilatato enormemente il periodo di tempo preso in considerazione per valutare la sua capacità reddituale senza consentigli di produrre la documentazione necessaria per dimostrare la sua capacità di reddito;
-- nel proprio nucleo familiare avrebbe dovuto essere considerato anche il fratello K. con il quale convive;
-- nel periodo 7/4/98 – 8/2/04 egli avrebbe prestato la propria attività lavorativa presso la società “Ixxx S.r.l.” e la società “Ixxx Ryyy S.r.l.” come risulterebbe dal verbale di conciliazione dell’11/7/07, e dunque nel periodo 2003-2005 avrebbe lavorato;
-- nel periodo 22/6/04 – 16/4/07 avrebbe lavorato alle dipendenze della società “Mxxx S.r.l. dalla quale avrebbe ottenuto con il verbale di conciliazione del 4/6/07, la somma complessiva di € 2.500,00;
-- nell’anno 2005 avrebbe conseguito il reddito di € 13.617,00 come risulterebbe dalle buste paga;
-- nell’anno 2006 avrebbe conseguito il reddito di € 15.300,00 (come da autocertificazione in data 23/7/07);
-- il reddito di cui al verbale di conciliazione del 16/7/07 sarebbe valutabile, trattandosi di prestazioni economiche nascenti dal rapporto di lavoro;
-- dalla data del 9/8/08 sarebbe alle dipendenze della stessa società Mxxx S.r.l., società presso la quale svolgerebbe ancora la sua attività lavorativa.
Precisa di aver sempre lavorato anche se spesso parte della retribuzione gli sarebbe stata consegnata “brevi manu” dai suoi datori di lavoro, come potrebbe evincersi dalle successive vertenze di lavoro conclusesi con i verbali di conciliazione.
Ritiene il Collegio che non sussiste la violazione dell’art. 10 bis della L. 241/90 in quanto l’Amministrazione ha inviato al ricorrente ben due preavvisi di diniego, l’uno datato 11 luglio 1997 nel quale si rappresentava l’insufficienza del reddito relativo all’anno 2005 (pari ad € 9.309.02), e si avvertiva il ricorrente della possibilità di far computare i redditi degli altri componenti del nucleo familiare, e l’altro datato 3 ottobre 2008, nel quale si rappresentava la non valutabilità della somma a titolo di una tantum derivante da un cessato rapporto di lavoro e la necessità di allegazione dei CUD relativi agli anni 2005, 2006 e 2007, nonché il certificato di stato di famiglia attestante la convivenza con il fratello Sig. K. e la composizione complessiva della famiglia per verificare la congruità dei redditi percepiti e la loro adeguatezza a garantire un autonomo sostentamento.
Il certificato di stato di famiglia non è stato mai prodotto e correttamente l’Amministrazione non ha preso in considerazione i redditi del fratello K., non essendo provato lo stato di convivenza anagrafica e l’appartenenza al medesimo nucleo familiare (necessario anche per comprendere se il fratello non avesse, a sua volta, familiari a carico).
Per quanto concerne, invece, la documentazione attestante i requisiti reddituali, ritiene il Collegio che illegittimamente l’Amministrazione abbia omesso di prendere in considerazione le somme percepite a titolo di una tantum a seguito della conciliazione stragiudiziale con i propri datori di lavoro, atteso che si tratta di somme corrisposte in seguito a vertenza di lavoro e derivanti dalla prestazione lavorativa, integranti quindi esse stesse una idonea fonte reddituale.
Occorre, peraltro, ricordare che – secondo la giurisprudenza - non è necessaria la percezione di un reddito di carattere retributivo o stabile, ma è sufficiente provare il possesso di mezzi di sussistenza idonei (T.A.R. Lazio Roma, sez. I, 02 luglio 2009 , n. 6397; T.A.R. Veneto, Sez. III, 28/4/08 n. 1138; Consiglio di Stato, Sez. IV, 9 luglio 2001, n. 3829).
Pertanto, il giudizio di non congruità reddituale si riduce ad una sola annata lavorativa, quella del 2005, nella quale il ricorrente ha percepito emolumenti più elevati (come risulta dalle buste paga prodotte) ma non dichiarati ai fini fiscali dal proprio datore di lavoro.
Ritiene, infatti, il Collegio, che l’Amministrazione non possa motivare il diniego di concessione della cittadinanza per insufficienza reddituale compiendo un cammino a ritroso negli anni fino a trovare l’annata nella quale il cittadino straniero non ha percepito redditi sufficienti (anche se ciò risale a dieci anni prima), perché lo scopo dell’accertamento della capacità reddituale è quello di verificare se il cittadino straniero disponga di adeguati mezzi di sussistenza per sé e per la propria famiglia, in modo da evitare che possa gravare sul bilancio dello Stato in caso di acquisizione della cittadinanza italiana; pertanto ciò che rileva maggiormente – ai fini dell’integrazione del requisito della sufficiente capacità reddituale – è la condizione economica più recente, tenuto conto che sulla base di questa l’Amministrazione può validamente compiere la valutazione prognostica sulla perdurante capacità di produzione del reddito nel tempo.
E’ notorio, infatti, che le condizioni economiche possono mutare negli anni, ed è altrettanto notorio che i cittadini stranieri possano incontrare maggiori difficoltà a trovare un lavoro ben retribuito nei primi anni di residenza in Italia, mentre con il passare del tempo la loro posizione può stabilizzarsi.
Ebbene, sotto questo profilo, è indubitabile che la condizione reddituale del ricorrente sia migliorata negli anni, tant’è che egli è oggi titolare di un rapporto di lavoro a tempo indeterminato, come risulta dalla documentazione prodotta in giudizio, e percepisce un reddito di molto superiore a quello richiesto dall’attuale normativa (cfr. CUD degli anni 2010 e 2011 relativi ai redditi del 2009 e del 2010).
Ritiene dunque il Collegio che il provvedimento impugnato non sia immune dai
vizi denunciati avendo l’Amministrazione omesso di valutare le somme percepite dal ricorrente in sede di conciliazione con il proprio datore di lavoro ed avendo illegittimamente considerato ai fini dell’accertamento della idoneità reddituale un periodo di dieci anni, senza tener conto prioritariamente della situazione economica più recente comprensiva anche delle somme percepite a seguito della conciliazione stragiudiziale.
Il ricorso deve essere pertanto accolto, con conseguente annullamento del provvedimento impugnato, dovendo l’Amministrazione riesaminare la posizione del ricorrente; in sede di riesame l’Amministrazione potrà tener conto anche della documentazione - prodotta in giudizio - relativa alla sua attuale condizione lavorativa e reddituale.
[...]
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Quater) definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto annulla il provvedimento impugnato.
[...]
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 24 gennaio 2012 [...]

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