La funzione delle norme contabili è di garantire che le risorse siano impiegate per le finalità di legge, di rendere visibili le funzioni ed i costi della macchina amministrativa, di limitare e dare certezza alle grandezze finanziarie riportate in bilancio

Le norme contabili stabiliscono i presupposti giuridici per spendere o incassare nell’anno finanziario di riferimento (esercizio finanziario) risorse il cui valore, espresso in termini monetari, è rappresentato dal bilancio di previsione. La funzione delle norme contabili è di garantire che le risorse siano impiegate per le finalità di legge, di rendere visibili le funzioni ed i costi della macchina amministrativa, di limitare e dare certezza alle grandezze finanziarie riportate in bilancio. Come è noto l’unità di gestione temporale del bilancio è l’anno finanziario coincidente con l’anno solare. L’art. 81 della Costituzione è posto a salvaguardia dell’esigenza di integrità delle risorse pubbliche che va garantita nella continuità delle gestioni. Le previsioni dei bilanci che si susseguono anno dopo anno e le poste dei bilanci annuali e di quelli pluriennali devono, per il principio di unitarietà del bilancio (artt. 2, comma 6, e 4, comma 9, della legge n. 468 del 1978) trovare corrispondenza fra loro. Ciò comporta che ogni atto di bilancio debba trovare il suo fondamento in un atto anteriore e presupposto, in modo che sia assicurata al contempo l’unitarietà della finanza pubblica e la continuità e coerenza delle scritturazioni. In particolare è per questo motivo che si richiede che al bilancio di previsione degli enti locali sia allegato il rendiconto del penultimo esercizio a quello cui si riferisce il bilancio di previsione quale documento necessario di controllo da parte del competente organo regionale (art. 172 t.u. enti locali). Da ciò il riflesso che l’approvazione del rendiconto determina sul successivo sviluppo delle scritturazioni di bilancio, nel senso che , ove non sia impugnata l’approvazione del rendiconto (su incassi e spese ormai effettuati nell’anno), la volizione in esso contenuta diviene immodificabile con la conseguente improcedibilità della domanda proposta avverso il bilancio di previsione rendicontato ed approvato con atto rimasto inoppugnato. Va inoltre ricordato che vi è un’esigenza di tempestività e veridicità dei conti locali sia ai fini del controllo che della garanzia di tempestività dei trasferimenti e di programmazione delle necessità di cassa.

N. 07100/2012 REG.PROV.COLL.

N. 00131/2010 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 131 del 2010, proposto da:
Pera Bernardino, Bernassola Alberto e Marroni Angelo, rappresentati e difesi dagli avv.ti Antonella Anselmo e Daniela Perrone, con domicilio eletto presso il loro studio in Roma, Corso Francia, 197;
 

contro

Comune di Capranica Prenestina, in persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso dagli avv.ti Federico Tedeschini e Piero Lorusso, con domicilio eletto presso il loro studio in Roma, Largo Messico n. 7; Prefettura di Roma, rappresentata e difesa per legge dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliata in Roma, via dei Portoghesi n. 12;
 

nei confronti di

Pica Laura, rappresentata e difesa dagli avv.ti Federico Tedeschini e Piero Lorusso, con domicilio eletto presso il loro studio in Roma, Largo Messico n. 7;
 

per l'annullamento

della delibera del Consiglio Comunale di Capranica Prenestina n. 26, adottata l’8.10.2009 e pubblicata nell’albo a decorrere dal 22.10.2009, avente ad oggetto “art. 193 TU 267/2000 – esercizio finanziario – 2009 – stato di attuazione dei programmi e salvaguardia equilibri 2009. Verifica ed eventuali provvedimenti”, resa disponibile al consigliere Bernardino Pera, in copia integrale ed unitamente agli allegati, soltanto in data 23.11.2009, specialmente nella parte in cui il Segretario comunale, in riferimento alle censure circa la violazione dello ius ad officium dei Consiglieri, del tutto erroneamente e in contrasto con l’art. 25/2 del regolamento sul funzionamento del Consiglio Comunale, riferiva che i termini per la convocazione del consiglio e per la consultazione degli atti e della documentazione da parte degli stessi consiglieri, risultavano rispettati;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Comune di Capranica Prenestina e di Laura Pica e di U.T.G. - Prefettura di Roma;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 19 giugno 2012 il dott. Francesco Riccio e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con il ricorso, notificato il 19 dicembre 2009 e depositato il successivo 8 gennaio 2010, gli interessati, nella qualità di consiglieri del Consiglio Comunale di Capranica Prenestina e quali componenti dell’organo collegiale dissenzienti e non partecipanti alla votazione, hanno impugnato l’atto generale meglio specificato in epigrafe perché lesivo del loro ius ad officium a causa della violazione dei termini imposti dal regolamento comunale in materia di convocazione della riunione assembleare, ivi compresa la completezza della documentazione connessa ai punti inseriti nell’ordine del giorno.

Al riguardo, i medesimi hanno prospettato i seguenti motivi di impugnazione:

1) Violazione dell’art. 23, comma 1, del regolamento per il funzionamento del consiglio comunale, atteso che l’avviso di convocazione sarebbe stato inviato prima dei prescritti cinque giorni liberi, oppure affatto inviato;

2) Violazione dell’art. 13, comma 1 lett. B) dello statuto del Comune di Capranica Prenestina e dell’art. 25, comma 2, del regolamento per il funzionamento del consiglio comunale, poiché è stata in concreto disattesa la prerogativa del consigliere a conoscere, almeno dieci giorni antecedenti la data di convocazione della seduta assembleare, la documentazione necessaria ad assicurare un’idonea informazione dei gruppi consiliari attraverso il deposito della stessa presso l’ufficio di segreteria;

3) Mancata disponibilità della documentazione a corredo della proposta di deliberazione ai sensi dell’art. 193 D.Lgs. n. 267 del 2000. Violazione dell’art. 43, comma 2, del medesimo D.Lgs. Eccesso di potere per travisamento dei presupposti di fatto, poichè le suesposte irregolarità formali hanno impedito una corretta verifica da parte dei consiglieri;

4) Violazione dell’art. 14 dello statuto comunale e dell’art. 21, comma 2, del regolamento per il funzionamento del consiglio comunale approvato con delibera n. 6 del 9.3.2000, poiché per la seduta in discussione erano iscritti all’ordine del giorno altri argomenti che avrebbero richiesto la convocazione di apposite sedute straordinarie.

Si sono costituiti in giudizio il Comune di Capranica Prenestina, la dott.ssa Laura Pica, in qualità dei revisore dei conti, e la Prefettura di Roma.

I primi due hanno eccepito, in rito, l’inammissibilità del gravame per difetto di legittimazione attiva, per tardività della notifica, per deduzione di vizi di merito, per genericità dei motivi, per difetto di interesse concreto ed attuale e, nel merito, l’infondatezza delle doglianze prospettate.

Con una prima ordinanza istruttoria n. 175/11, adottata da questa Sezione nella camera di consiglio del 7 dicembre 2010, il Comune di Capranica Prenestina è stato invitato a depositare in giudizio documentati chiarimenti in ordine alle deliberazioni successive a quella oggetto di gravame, recanti modifiche sostanziali al contenuto di quest’ultima deliberazione, nonché eventuali variazioni di bilancio intervenute in pendenza del presente giudizio.

Con una successiva ordinanza istruttoria n. 8824/11 di questa Sezione il medesimo Comune è stato invitato a depositare in un congruo termine la seguente documentazione:

- copia degli avvisi di convocazione predisposti dalla segreteria comunale per la seduta del Consiglio Comunale prevista per il giorno 8 ottobre 2009, unitamente all’indicazione dei tempi e dei modi di trasmissione degli stessi ai consiglieri Bernardino Pera, Alberto Bernassola ed Angelo Marroni;

- indicazione del domicilio eletto nel Comune di Capranica Prenestina da parte dei consiglieri sopra riportati;

- apposita relazione e documentazione circa il deposito presso gli uffici di segreteria del Consiglio Comunale degli atti relativi al secondo punto inserito nell’ordine del giorno (art. 193 TU 267/2000 – Esercizio finanziario 2009 – Stato di attuazione programmi e salvaguardia equilibri di bilancio – verifica ed eventuali provvedimenti) avendo cura di specificare il momento esatto della loro completezza alla luce di quanto dispone l’art. 25 del vigente regolamento per il funzionamento del consiglio comunale del Comune resistente.

All’udienza del 19 giugno 2012 la causa è stata posta in decisione.

Preliminarmente, occorre rilevare che delle eccezioni in rito sollevate dalle rispettive difese di parte avversa - che possono sintetizzarsi in vari aspetti preclusivi principali (il difetto di legittimazione attiva dei consiglieri comunali in ragione della proposta impugnazione della delibera consiliare del Comune di Capranica Prenestina n. 26 dell’8 ottobre 2009; l’irricevibilità del presente gravame per tardività; l’inammissibilità dello stesso per mancanza di un interesse concreto all’impugnazione; l’inammissibilità del mezzo di gravame per la prospettazione di vizi di merito dell’azione amministrativa o per genericità degli stessi; e l’inammissibilità dello stesso stante la pendenza di autonomo ricorso straordinario al capo dello Stato, proposto dal sig. Paolocci Paolo per l’annullamento del regolamento per il funzionamento del consiglio comunale del Comune di Capranica Prenestina in relazione all’art. 25, comma 2, ed all’art. 23, comma 1) - solo due vengono esaminate dal Collegio atteso che la loro definizione rende superfluo sia l’esame degli altri motivi pregiudiziali che delle doglianze nel merito prospettate dalle parti ricorrenti.

In primis, va disattesa l’eccezione di irricevibilità del presente mezzo di gravame, sollevata dalla difesa delle parti resistenti, in quanto la stessa si fonda unicamente sul dato fattuale della presenza di due degli attuali ricorrenti (Pera e Bernassola) al momento dell’apertura del Consiglio Comunale dell’8 ottobre 2009.

La circostanza da sola non può costituire un indice univoco di piena conoscenza del provvedimento impugnato.

Infatti, come rilevato dalle parti istanti in sede di memoria di replica, i consiglieri Pera e Bernassola abbandonavano l’aula immediatamente dopo la lettura del documento in cui contestavano la regolarità e la tempestività delle convocazioni e, quindi prima che si procedesse alla votazione dell’apposito punto posto all’ordine del giorno; inoltre, il consigliere Marroni non è stato affatto presente alla medesima seduta.

Ne consegue che in tale contesto non si può ritenere che le parti abbiano potuto avere piena conoscenza della delibera n.26, adottata dal Consiglio Comunale del Comune di Capranica Prenestina in data 8 ottobre 2009; il dies a quo da cui far decorrere il termine per l’impugnazione dell’atto assembleare non può che essere pertanto la sua pubblicazione avvenuta in data 22 ottobre 2009.

Rispetto a tale momento il ricorso è tempestivo essendo stato avviato per la notifica alle parti necessarie del giudizio già il 19 dicembre 2009.

Diversamente dalla prima eccezione in rito esaminata, va invece accolta quella relativa all’inammissibilità del ricorso per difetto di interesse concreto ed attuale all’annullamento della delibera assembleare impugnata.

Le parti resistenti assumono che il Comune di Capranica Prenestina, attraverso varie delibere del Consiglio Comunale, ha provveduto dopo la delibera assembleare impugnata ad approvare delle variazioni di bilancio che non sono state gravate dagli interessati, nemmeno con la proposizione di appositi motivi aggiunti. Inoltre, si fa rilevare che lo stesso Consiglio Comunale ha adottato ed approvato un nuovo bilancio per il successivo esercizio finanziario.

Tali circostanze renderebbero inutile un’eventuale annullamento giurisdizionale della delibera n. 26 dell’8 ottobre 2009 poiché gli atti generali di bilancio successivi hanno assorbito e fatta propria la situazione finanziaria accertata ed acclarata dalla citata deliberazione del Consiglio Comunale.

L’argomento trova conferma nella relazione del segretario comunale di Capranica Prenestina dell’8 febbraio 2011, predisposta in ossequio alla suindicata ordinanza istruttoria di questa sezione n. 175/11.

In tale documento si attesta che il Consiglio Comunale ha successivamente deliberato almeno tre variazioni di bilancio (delibere n. 34 del 26.11.2009, n. 35 del 28.11.2009 e n. 37 del 28.12.2009), un assestamento generale del bilancio di previsione del 2010 (delibera n. 36 del 26.11.2009) ed un’approvazione del rendiconto dell’esercizio finanziario del 2009 (delibera n. 18 del 28.6.2010).

In particolare con quest’ultima deliberazione consiliare il Comune di Capranica Prenestina chiude la gestione finanziaria relativa all’esercizio dell’anno 2009.

Ciò premesso si richiama l’attenzione al disposto dell’art. 193 del D.Lgs. n. 267 del 2000 che regola le modalità di salvaguardia degli equilibri di bilancio da parte dei comuni e delle province al fine di garantire una corretta gestione finanziaria e prevenire situazioni di dissesto.

La norma testualmente recita:

“1. Gli enti locali rispettano durante la gestione e nelle variazioni di bilancio il pareggio finanziario e tutti gli equilibri stabiliti in bilancio per la copertura delle spese correnti e per il finanziamento degli investimenti, secondo le norme contabili recate dal presente testo unico.

2. Con periodicità stabilita dal regolamento di contabilità dell'ente locale, e comunque almeno una volta entro il 30 settembre di ciascun anno, l'organo consiliare provvede con delibera ad effettuare la ricognizione sullo stato di attuazione dei programmi. In tale sede l'organo consiliare dà atto del permanere degli equilibri generali di bilancio o, in caso di accertamento negativo, adotta contestualmente i provvedimenti necessari per il ripiano degli eventuali debiti di cui all'articolo 194, per il ripiano dell'eventuale disavanzo di amministrazione risultante dal rendiconto approvato e, qualora i dati della gestione finanziaria facciano prevedere un disavanzo, di amministrazione o di gestione, per squilibrio della gestione di competenza ovvero della gestione dei residui, adotta le misure necessarie a ripristinare il pareggio. La deliberazione è allegata al rendiconto dell'esercizio relativo.

3. Ai fini del comma 2 possono essere utilizzate per l'anno in corso e per i due successivi tutte le entrate e le disponibilità, ad eccezione di quelle provenienti dall'assunzione di prestiti e di quelle aventi specifica destinazione per legge, nonché i proventi derivanti da alienazione di beni patrimoniali disponibili.

4. La mancata adozione, da parte dell'ente, dei provvedimenti di riequilibrio previsti dal presente articolo è equiparata ad ogni effetto alla mancata approvazione del bilancio di previsione di cui all'articolo 141, con applicazione della procedura prevista dal comma 2 del medesimo articolo.”.

Come segnalato dalla Prefettura di Roma il Sindaco di Capranica Prenestina ha comunicato di aver provveduto agli adempimenti di cui al succitato art. 193 proprio attraverso la deliberazione del C.C. n. 26 dell’8 ottobre 2009.

Sia la lettera della norma sopra riportata che la nota della Prefettura concorrono a qualificare la delibera consiliare in contestazione come un atto gestionale generale di fondamentale importanza per la regolarità contabile dell’intero esercizio finanziario.

Il carattere funzionale del provvedimento impugnato induce il Collegio a ritenere che l’esame della contestata delibera del Consiglio Comunale non possa prescindere da un contesto provvedimentale più ampio.

Sul punto si richiama e si condivide quanto affermato dalla Sezione Quinta del Consiglio di Stato con la sentenza n. 2457 del 29 aprile 2010.

Va ricordato che in tutti gli ordinamenti a diritto amministrativo le disposizioni che regolano i procedimenti statali di entrata e di spesa formano compendi organici nel cui ambito si colloca la disciplina della struttura del bilancio di previsione dello Stato e degli altri enti pubblici.

Ogni corpus di norme contabili storicamente risponde all’esigenza di predisporre schemi omogenei di comportamento per tutti gli organi amministrativi i cui atti o comportamenti materiali hanno effetti finanziari.

In sostanza le norme contabili stabiliscono i presupposti giuridici per spendere o incassare nell’anno finanziario di riferimento (esercizio finanziario) risorse il cui valore, espresso in termini monetari, è rappresentato dal bilancio di previsione.

La funzione delle norme contabili è di garantire che le risorse siano impiegate per le finalità di legge, di rendere visibili le funzioni ed i costi della macchina amministrativa, di limitare e dare certezza alle grandezze finanziarie riportate in bilancio.

Come è noto l’unità di gestione temporale del bilancio è l’anno finanziario coincidente con l’anno solare.

L’art. 81 della Costituzione è posto a salvaguardia dell’esigenza di integrità delle risorse pubbliche che va garantita nella continuità delle gestioni.

Le previsioni dei bilanci che si susseguono anno dopo anno e le poste dei bilanci annuali e di quelli pluriennali devono, per il principio di unitarietà del bilancio (artt. 2, comma 6, e 4, comma 9, della legge n. 468 del 1978) trovare corrispondenza fra loro.

Ciò comporta che ogni atto di bilancio debba trovare il suo fondamento in un atto anteriore e presupposto, in modo che sia assicurata al contempo l’unitarietà della finanza pubblica e la continuità e coerenza delle scritturazioni.

In particolare è per questo motivo che si richiede che al bilancio di previsione degli enti locali sia allegato il rendiconto del penultimo esercizio a quello cui si riferisce il bilancio di previsione quale documento necessario di controllo da parte del competente organo regionale (art. 172 t.u. enti locali).

Da ciò il riflesso che l’approvazione del rendiconto determina sul successivo sviluppo delle scritturazioni di bilancio, nel senso che , ove non sia impugnata l’approvazione del rendiconto (su incassi e spese ormai effettuati nell’anno), la volizione in esso contenuta diviene immodificabile con la conseguente improcedibilità della domanda proposta avverso il bilancio di previsione rendicontato ed approvato con atto rimasto inoppugnato.

Va inoltre ricordato che vi è un’esigenza di tempestività e veridicità dei conti locali sia ai fini del controllo che della garanzia di tempestività dei trasferimenti e di programmazione delle necessità di cassa.

La norma che riproduce nell’ordinamento locale il complesso dei principi appena enunciati è l’art. 162 del t.u. enti locali (d.lgs. n. 267 del 2000) ai sensi della quale “gli enti locali deliberano annualmente il bilancio di previsione finanziario redatto in termini di competenza, per l’anno successivo, osservando i principi di unità (il bilancio deve essere un documento unico e riportare tutte le spese e tutte le entrate dell’ente), annualità (deve essere redatto per anno) , universalità (divieto di gestioni fuori bilancio) ed integrità (le entrate si iscrivono comprensive delle spese di riscossione e le spese senza riduzione di entrate loro pertinenti), veridicità (principio di rispecchiamento dei veri valori che si prevede di conseguire nell’esercizio), pareggio finanziario (o neutralità del bilancio che non deve creare disavanzi non pareggiati da risorse in entrata) e pubblicità ( il bilancio va portato a conoscenza di tutti i cittadini).”.

Con ciò risulta evidente che i bilanci locali seguono la strutturazione del bilancio dello Stato cui sono coordinati.

Le variazioni al bilancio dell’ente locale – per ragioni di certezza - possono intervenire non oltre il 30 settembre di ciascun anno (art. 175 del t.u. enti locali).

Il bilancio deve trovare base nei documenti precedenti (rendiconto del penultimo esercizio cfr. art.172 del t.u. enti locali già citato) per il principio di continuità nelle scritturazioni.

Da tutto quanto esposto deriva che il succedersi dell’approvazione dei documenti contabili non è senza riflesso sulle vicende del processo amministrativo avente ad oggetto l’impugnativa di un bilancio di previsione, le quante volte i vizi fatti valere avverso il bilancio di previsione, non siano stati tempestivamente dedotti avverso i documenti di bilancio successivi (ed in particolare avverso l’atto di approvazione del rendiconto finanziario dell’anno per cui fu formulata l’impugnativa del bilancio di previsione: nel caso di specie l’atto del Consiglio comunale n. 18 del 28 giugno 2010).

Né può supporsi che vi sia un effetto caducatorio della sentenza sui successivi atti contabili, perché questo sarebbe contrario alle esigenze di certezza, continuità e veridicità del bilancio che costituiscono principi generali ai quali va informata anche la disciplina del trattamento processuale delle impugnative che coinvolgono tali atti dell’ordinamento contabile.

Applicando i suddetti principi generali in materia di contabilità pubblica al caso di specie non si può non rimarcare la rilevanza della mancata impugnazione – di ciò non vi è traccia negli atti, né le parti istanti hanno rimandato ad altri ricorsi pendenti, connessi e collegati – degli altri atti generali di contabilità pubblica adottati successivamente alla data dell’8 ottobre 2009, quali le segnalate delibere del Consiglio Comunale di Capranica Prenestina di approvazione delle variazioni al bilancio preventivo del 2009 ed in particolare la delibera di approvazione del rendiconto consuntivo dell’esercizio finanziario del 2009.

Per tutte le ragioni sopra riportate, il Collegio, accogliendo l’apposita eccezione in rito, dichiara l’improcedibilità del ricorso in esame per sopravvenuto difetto di interesse all’annullamento della delibera n. 26 dell’8 ottobre 2009.

La particolarità e complessità del contesto procedimentale di riferimento inducono a ritenere sussistenti giusti motivi per compensare fra le parti le spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Ter)

definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara improcedibile per sopravvenuto difetto di interesse ad agire.

Compensa integralmente fra le parti le spese di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 19 giugno 2012 con l'intervento dei magistrati:

Francesco Riccio, Presidente FF, Estensore

Germana Panzironi, Consigliere

Maria Cristina Quiligotti, Consigliere

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 01/08/2012

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)

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