LIBRO VERDE
relativo ai modi alternativi di risoluzione delle controversie
in materia civile e commerciale
(presentato dalla Commissione)
INDICE
Obiettivo del Libro verde ........................................................................................................... 4
Sintesi ..................................................................................................................................... 5
1. Una visione d'insieme .................................................................................................. 6
1.1 Una grande diversità .................................................................................................... 6
1.2 Per un migliore accesso alla giustizia .......................................................................... 7
1.3 Una priorità politica ................................................................................................... 10
1.4 Un argomento d'attualità ............................................................................................ 11
1.5 Una dimensione internazionale.................................................................................. 12
1.6 Un mandato cerniera .................................................................................................. 13
2. Prendere le mosse dai lavori già intrapresi ................................................................ 14
2.1 Negli Stati membri ..................................................................................................... 14
2.1.1 ADR nell'ambito di procedimenti giudiziari.............................................................. 15
2.1.2 ADR convenzionale ................................................................................................... 17
2.2 A livello di Unione europea ....................................................................................... 17
2.2.1 Prendere le mosse dalle iniziative adottate nel settore del diritto del consumo......... 17
2.2.2 Sfruttare le iniziative prese nel campo del diritto di famiglia.................................... 22
2.2.3 Accompagnare lo sviluppo dei metodi di ADR nel settore delle relazioni industriali24
3. Come garantire la qualità dei metodi di ADR ?......................................................... 25
3.1 Quale approccio seguire ? .......................................................................................... 25
3.2 L'ADR considerata in modo globale.......................................................................... 27
3.2.1 ADR e accesso alla giustizia...................................................................................... 27
3.2.1.1 Il ricorso all'ADR....................................................................................................... 27
3.2.1.2 I termini di prescrizione ............................................................................................. 29
3.2.2 Norme minime di qualità?.......................................................................................... 30
3.2.2.1 La riservatezza ........................................................................................................... 32
3.2.2.2 La validità dei consensi.............................................................................................. 33
3.2.2.3 L’efficacia dell'ADR .................................................................................................. 34
3.2.3 Dare una posizione giuridica ai terzi?........................................................................ 36
3.2.3.1 La formazione dei terzi .............................................................................................. 36
3
3.2.3.2 Il riconoscimento dei terzi.......................................................................................... 37
3.2.3.3 La responsabilità dei terzi .......................................................................................... 38
Ricapitolazione delle domande ................................................................................................ 39
OBIETTIVO DEL LIBRO VERDE
Il presente Libro verde ha come obiettivo quello di avviare un'ampia consultazione degli
ambienti interessati su un certo numero di questioni di ordine giuridico che si pongono nel
campo della risoluzione alternativa delle controversie in materia civile e commerciale.
Le risposte alle domande specifiche poste ed i commenti generali potranno essere inviati, di
preferenza entro il 15 ottobre 2002, al seguente indirizzo:
Commissione europea
Direzione generale Giustizia e affari interni
Unità A3 - Cooperazione giudiziaria in materia civile
LX 46 5/152
Rue de la Loi, 200
B-1049 Bruxelles
Belgio
Fax: + 32 2 299 64 57
Posta elettronica: JAI-coop-jud-civil@cec.eu.int
La Commissione intende organizzare un'audizione pubblica sull'argomento all'inizio del 2003.
SINTESI
I modi alternativi di risoluzione delle controversie in campo civile e commerciale (in appresso
designati, ai fini del Libro verde e per convenzione lessicale, come "ADR", che sta per
"Alternative Dispute Resolution") sono oggetto di un rinnovato interesse all'interno
dell'Unione europea, per tre ragioni.
In primo luogo, ci si è resi conto del rinnovamento che conoscono sul campo i metodi di
ADR, a beneficio dei cittadini, il cui accesso alla giustizia risulta migliorato.
Secondo, l'ADR è oggetto di una particolare attenzione da parte degli Stati membri,
attenzione che a volte si traduce in iniziative legislative.
Infine, l'ADR rappresenta una priorità politica - più volte riaffermata - per le istituzioni
dell'Unione europea cui spetta il compito di promuovere tali metodi alternativi, di garantire il
miglior contesto possibile per il loro sviluppo, e di cercare di garantirne la qualità. Questa
priorità politica è stata messa in particolare evidenza nel settore della società
dell'informazione, dove, in particolare, è stato riconosciuto il ruolo dei nuovi servizi on line di
risoluzione delle controversie ("ODR", che sta per "Online Dispute Resolution") in materia di
risoluzione delle controversie transfrontaliere su Internet.
Questo contesto particolare chiarisce il mandato politico da cui trae origine il presente Libro
verde. Il Consiglio ha infatti invitato la Commissione a presentare "un Libro verde per fare il
punto della situazione esistente e per lanciare un'ampia consultazione ai fini della
preparazione delle misure concrete da adottare".
Il presente Libro verde offre l'occasione per sensibilizzare il più vasto pubblico possibile
all'ADR, e consente inoltre di assicurare una migliore comprensibilità delle realizzazioni e
delle iniziative adottate in materia dagli Stati membri e a livello comunitario.
La consultazione pubblica su questo Libro verde ha come obiettivo quello di raccogliere le
osservazioni generali degli ambienti interessati nonché le reazioni specifiche alle domande
che vengono formulate.
Queste domande sono di natura giuridica e vertono su elementi determinanti del processo di
ADR, quali le questioni delle clausole di ricorso all'ADR, il problema dei termini di
prescrizione, l'esigenza di riservatezza, la validità dei consensi, l'efficacia degli accordi
scaturiti dall'ADR, la formazione dei terzi, il loro riconoscimento, il loro regime di
responsabilità.
La Commissione intende prendere in considerazione il punto di vista di ciascuno, allo scopo
di definire gli orientamenti della politica che sarà chiamata a perseguire nei prossimi anni nel
suo ruolo di promotore di iniziative legislative ed operative.
1. UNA VISIONE D'INSIEME
1.1 Una grande diversità
1. Da qualche anno si assiste, negli Stati membri, ad uno sviluppo normativo dei modi
cosiddetti alternativi di composizione o di risoluzione delle controversie, anche se si
concorda nel dire che tali metodi sono molto antichi. I vantaggi propri a questi
metodi di giustizia privata e la crisi di efficacia della giustizia hanno in effetti
suscitato un rinnovato interesse per simili metodi di composizione delle controversie
più consensuali rispetto al ricorso al giudice o all'arbitro. A livello comunitario
vengono profusi sforzi notevoli per accompagnare il loro sviluppo, in particolare
nell'ambito della società dell'informazione, al fine di accrescere la fiducia dei
consumatori e delle piccole e medie imprese nel commercio elettronico.
2. I modi alternativi di risoluzione delle controversie, ai sensi del presente Libro verde,
designeranno pertanto le procedure non giurisdizionali di risoluzione delle
controversie condotte da una parte terza neutrale1, ad esclusione dell'arbitrato
propriamente detto2. I modi alternativi di risoluzione delle controversie saranno
pertanto designati in appresso con l'acronimo che tende ad imporsi universalmente
nella pratica: "ADR", che sta per "Alternative Dispute Resolution"3. Il presente Libro
verde tratterà unicamente dei modi alternativi di risoluzione delle controversie di
diritto civile e commerciale, comprese quelle di diritto del lavoro o in materia di
consumo4.
1 Questa definizione conduce ad escludere dal campo di applicazione del presente Libro verde in
particolare le seguenti procedure:
- la perizia, che non è un modo di risoluzione delle controversie, bensì una procedura di ricorso
ad un esperto, a sostegno, per esempio, di un procedimento giudiziario o di arbitrato;
- i sistemi di trattamento dei reclami, messi a disposizione dei consumatori dagli operatori
economici. Queste procedure non sono condotte da terzi, bensì da una delle parti in conflitto;
- i "sistemi di negoziazione automatizzata" senza intervento umano proposti da prestatori di
servizi della società dell'informazione. Questi sistemi non costituiscono procedure di
risoluzione delle controversie condotte da terzi, bensì strumenti tecnici destinati a facilitare la
negoziazione diretta tra le parti in conflitto.
2 L'arbitrato è, in effetti, un modo di risoluzione delle controversie assimilabile più ai procedimenti
giurisdizionali che ai modi alternativi, in quanto il lodo arbitrale mira a sostituirsi alla decisione
giudiziaria. L'arbitrato è ben regolamentato, negli Stati membri e a livello internazionale, con la
convenzione di New York del 1958 per il riconoscimento e l'esecuzione delle sentenze arbitrali
straniere http://www.uncitral.org/fr-index.htm, o, nell'ambito del Consiglio d'Europa, la convenzione
europea del 1966 recante la legge uniforme in materia di arbitrato
http://conventions.coe.int/Treaty/FR/Cadreprincipal.htm
3 I termini utilizzati in modo più corrente nella pratica e nelle legislazioni nazionali - ossia mediazione e
conciliazione - non saranno pertanto impiegati in maniera sistematica nel presente Libro verde, ma solo
nel contesto di una legislazione nazionale particolare o di specifici lavori di un'organizzazione
internazionale.
4 Sono escluse dall'ambito di applicazione del presente Libro verde le questioni relative ai diritti
indisponibili e che interessano l'ordine pubblico, quali un certo numero di disposizioni del diritto delle
persone e di famiglia, del diritto della concorrenza, del diritto del consumo, che in effetti non possono
costituire oggetto di ADR.
3. I modi alternativi di risoluzione delle controversie di diritto civile e commerciale
possono essere catalogati in diverse categorie, suscettibili di essere disciplinate da
altrettanti regimi giuridici. Una prima distinzione s'impone tra le funzioni di ADR
che sono esercitate da un giudice o affidate da un giudice ad un terzo ("ADR
nell'ambito di procedimenti giudiziari"), e i metodi di ADR a cui ricorrono le parti in
conflitto al di fuori di qualsiasi procedura giudiziaria ("ADR convenzionale"). Una
seconda distinzione altrettanto fondamentale agli occhi della Commissione deve
essere operata tra i vari metodi di ADR convenzionali. In esito ad alcuni processi di
ADR5, il terzo o i terzi possono essere condotti ad emettere una decisione vincolante
per una delle parti6 o a fare delle raccomandazioni alle parti, che queste ultime sono
libere di seguire oppure no7. In altre procedure di ADR, i terzi non prendono
formalmente una posizione sulla soluzione che potrebbe applicarsi alla controversia,
e si limitano ad assistere le parti nella ricerca di un accordo8.
4. I metodi di ADR non costituiscono una novità, ma conoscono uno sviluppo
accelerato da qualche anno ed attirano l'attenzione crescente di un certo numero di
osservatori. La moltiplicazione delle iniziative sul campo9 e la ricchezza delle opere
di dottrina costituiscono un aiuto prezioso per i poteri pubblici nel loro compito di
controllo e/o di disciplina dell'ADR.
1.2 Per un migliore accesso alla giustizia
5. Uno dei motivi dello sviluppo dell'ADR è di ordine pratico e congiunturale: i metodi
di ADR forniscono una risposta alle difficoltà di accesso alla giustizia, che molti
paesi devono affrontare. Queste difficoltà si spiegano con il fatto che le controversie
sottoposte agli organi giurisdizionali si moltiplicano, le procedure tendono ad
allungarsi e i costi sopportati in occasione di tali procedimenti ad aumentare. La
quantità, la complessità e la natura tecnica dei testi legislativi contribuiscono d'altra
parte a rendere più difficile l'accesso alla giustizia.
5 Questi due tipi di ADR sono oggetto della raccomandazione 98/257/CE della Commissione del 30
marzo 1998 riguardante i principi applicabili agli organi responsabili per la risoluzione extragiudiziale
delle controversie in materia di consumo, GU L 115 del 17 aprile 1998, pag. 31. Questa
raccomandazione d'altra parte tratta anche dell'arbitrato in materia di consumo che è invece escluso
dall'ambito del presente Libro verde.
6 Come spesso accade per gli "Ombudsmen" dei clienti creati da alcuni settori economici come le banche
e le assicurazioni. Le decisioni degli "Ombudsmen" sono imposte alle imprese che hanno aderito al
sistema.
7 Come accade per i "Consumer Complaint Boards" dei paesi scandinavi.
8 Questo tipo di procedure nel campo del consumo sono quelle contemplate nella raccomandazione
2001/310/CE della Commissione del 4 aprile 2001 sui principi applicabili agli organi extragiudiziali che
partecipano alla risoluzione consensuale delle controversie in materia di consumo, GU L 109 del 19
aprile 2001, pag. 56.
9 Queste iniziative risalgono talvolta a tempo addietro, come la creazione, dal 1994, sotto forma di
Gruppo europeo d'interesse economico, di una rete di centri di arbitrato e di mediazione commerciale
con sedi in Spagna, in Francia, in Italia e nel Regno Unito. Questa rete, chiamata "Réseau Européen
d'Arbitrage et de Médiation" (REAM) o "European Network for Dispute Resolution" (ENDR) ha, in
particolare, potuto inizialmente beneficiare di un sostegno finanziario comunitario gestito dalla
Commissione europea , Direzione generale XXIII "piccole e medie imprese".
6. Le controversie transfrontaliere sono caratterizzate ancora più che quelle interne
dalla lentezza e dal costo dei procedimenti10. Con la realizzazione del mercato
interno e l'intensificazione degli scambi e della mobilità dei cittadini, i conflitti tra
cittadini di Stati membri diversi o tra persone residenti in Stati membri diversi,
amplificati in particolare dallo sviluppo del commercio elettronico transfrontaliero,
quale che sia l'importanza o il valore della controversia, tendono a moltiplicarsi, e
con questi il numero delle cause transfrontaliere portate davanti ai giudici. Ai
problemi pratici di sovraccarico della giustizia si aggiungono questioni spesso
complesse di conflitti di leggi e di giurisdizione, nonché difficoltà pratiche di ordine
linguistico e finanziario.
7. L'accesso alla giustizia per tutti è un diritto fondamentale consacrato dall'articolo 6
della convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà
fondamentali. Il diritto ad un ricorso effettivo è stato elevato dalla Corte di giustizia
al rango di principio generale del diritto comunitario11, ed è stato peraltro sancito
dall'articolo 47 della carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea. L'accesso alla
giustizia costituisce un'esigenza a cui gli Stati membri rispondono in particolare
attraverso la messa a disposizione di procedimenti giudiziari rapidi e poco costosi.
Alcuni Stati membri hanno d'altronde intrapreso una modernizzazione del loro
sistema giudiziario mediante la semplificazione degli atti introduttivi del
procedimento oppure mediante la previsione della possibilità d'introdurre una
domanda in giustizia per via elettronica12.
8. L'Unione europea cerca, dal canto suo, di facilitare l'accesso alla giustizia attraverso
una serie di misure quali la creazione di un sistema d'informazione sulla giustizia di
facile accesso, la cui gestione e il cui aggiornamento sono assicurati da una rete di
autorità nazionali competenti13. Questi sforzi si aggiungono a quelli già profusi nella
prospettiva della creazione di uno spazio europeo di giustizia fondato sul principio
del riconoscimento reciproco, come le misure relative allo snellimento delle
procedure di exequatur14, le iniziative volte ad eliminare l'exequatur per i crediti non
10 Su queste questioni, si vedano in particolare gli elementi di informazione riportati nel Libro verde della
Commissione del 9 febbraio 2000 "Assistenza giudiziaria in materia civile: i problemi che si presentano
al contendente transfrontaliero" COM(2000)51 def.
11 Sentenza del 15 maggio 1986 nella causa 222/84, Johnston, Racc. [1986] pag.1651.
12 Questa possibilità è, per quanto riguarda le domande di lieve entità, effettiva in Germania, in
Danimarca, in Finlandia ed in Inghilterra. Queste informazioni provengono dalle risposte degli Stati
membri ad un questionario che la Commissione ha inviato nel settembre 2000 sulle procedure
giudiziarie applicabili alle domande di lieve entità.
13 Decisione 2001/470/CE del Consiglio del 28 maggio 2001, relativa all'istituzione di una rete giudiziaria
europea in materia civile e commerciale, GU L 174 del 27 giugno 2001, pag. 25. Ai sensi dell'articolo
14 di questa decisione, sarà istituito "un sistema di informazione destinato al pubblico che si avvale di
Internet" che comprenderà, in particolare, delle schede informative alcune delle quali riguarderanno "la
possibilità di comporre controversie con metodi alternativi e indicazione dei centri nazionali
d'informazione e di assistenza della rete comunitaria di organi nazionali per la risoluzione
extragiudiziale delle controversie in materia di consumo".
14 Comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo del 26 novembre 1997:
"Verso una maggiore efficienza nell'ottenimento e nell'esecuzione delle decisioni nell'ambito
dell'Unione europea", COM(97)609 def.. Regolamento (CE) n. 44/2001 del Consiglio del 22 dicembre
2000 concernente la competenza giurisdizionale, il riconoscimento e l'esecuzione delle decisioni in
materia civile e commerciale, in appresso regolamento "Bruxelles I", GU L 12 del 16 gennaio 2001,
pag. 1. Il regolamento "Bruxelles I" , dal 1 marzo 2002, sostituisce (tranne che per la Danimarca) la
contestati, e quelle volte a semplificare ed accelerare la risoluzione delle controversie
transfrontaliere di lieve entità15.
9. L'ADR si colloca pienamente nel contesto delle politiche volte al miglioramento
dell'accesso alla giustizia. L'ADR svolge, in effetti, un ruolo complementare rispetto
ai procedimenti giurisdizionali, in quanto i metodi adoperati nell'ADR spesso sono
più adatti alla natura delle controversie. L'ADR può così permettere alle parti
d'instaurare un dialogo, che sarebbe altrimenti stato impossibile, e di valutare esse
stesse l'opportunità di fare ricorso al giudice.
10. È opportuno mettere particolarmente in risalto il ruolo dell'ADR come strumento al
servizio della pace sociale. In effetti, nelle forme di ADR in cui i terzi non prendono
alcuna decisione, le parti non si affrontano più, ma al contrario s'impegnano in un
processo di riavvicinamento, e scelgono esse stesse il metodo di risoluzione del
contenzioso svolgendo un ruolo più attivo in tale processo per tentare di trovare da
sole la soluzione che conviene loro di più. Questo approccio consensuale aumenta le
possibilità per le parti di mantenere, una volta risolta la lite, le loro relazioni di natura
commerciale o di altra natura.
11. I metodi di ADR si caratterizzano per la loro flessibilità, nel senso che le parti sono,
in linea di principio, libere di ricorrere all'ADR, di decidere quale organizzazione o
quale persona incaricare della procedura, di determinare quale procedura seguire, di
scegliere se parteciparvi personalmente o se farsi rappresentare e infine di deciderne
l'esito.
12. Il costo delle procedure di ADR è un fattore ovviamente essenziale da prendere in
considerazione. In generale, questo costo è a carico delle parti. Le parti possono
tuttavia non essere tenute a sostenere i costi legati all'ADR. Infatti si potrebbe dare il
caso che i terzi incaricati dell'ADR non siano retribuiti16, potrebbe darsi anche che i
poteri pubblici si facciano carico delle spese di funzionamento degli organi
responsabili per l'ADR17, o che ciò facciano le associazioni di categoria18, oppure
ancora che l'una o tutte e due le parti siano ammesse al beneficio dell'assistenza
giudiziaria.
convenzione di Bruxelles del 1968 sulla competenza giurisdizionale e l'esecuzione delle decisioni in
materia civile e commerciale , versione consolidata pubblicata in GU C 27 del 26 gennaio 1998, pag.1.
15 Si veda in particolare su queste questioni il programma di misure della Commissione e del Consiglio
relative all'attuazione del principio del riconoscimento reciproco delle decisioni in materia civile e
commerciale, GU C 12 del 15 gennaio 2001, pag. 1. La Commissione intende presentare nel corso del
primo semestre del 2002 una proposta di regolamento per creare un titolo esecutivo europeo per i crediti
non contestati ed un Libro verde per preparare nuove azioni miranti alla creazione di una procedura
europea per le ingiunzioni di pagamento e per le controversie relative a crediti di lieve entità, si veda la
Comunicazione della Commissione del 30 ottobre 2001 recante aggiornamento semestrale del quadro
di controllo per l'esame dei progressi compiuti nella creazione di uno spazio di "libertà, sicurezza e
giustizia" nell'Unione europea, COM(2001) 628 def..
16 Ad esempio, in Francia, i conciliatori di giustizia.
17 Ad esempio, in Irlanda, il servizio di mediazione familiare.
18 Ad esempio, in Svezia, l'ufficio dei danni imputabili al traffico stradale, le cui spese di funzionamento
sono sostenute dalle società di assicurazione degli autoveicoli.
13. Alcuni Stati membri accordano il beneficio dell'assistenza giudiziaria per coprire le
spese legate alle ADR e le eventuali spese legate alla rappresentanza legale19. La
Commissione ha già preso l'iniziativa di ravvicinare su questo punto le legislazioni
degli Stati membri nella sua proposta di direttiva del Consiglio relativa al
ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative degli
Stati membri in materia di assistenza giudiziaria e di altri aspetti finanziari legati ai
procedimenti civili20. L'articolo 16 di tale proposta prevede in effetti che "il beneficio
dell'assistenza giudiziaria deve estendersi alla risoluzione della controversia in via
stragiudiziale qualora l'uso di tale mezzo sia incoraggiato dalla legge o qualora il
giudice vi abbia rinviato le parti in causa"
1.3 Una priorità politica
14. I capi di Stato e di Governo dei Quindici hanno avuto occasione di evidenziare a più
riprese l'importanza che accordano ai modi alternativi di risoluzione delle
controversie transfrontaliere, in particolare in occasione del Consiglio europeo di
Vienna nel dicembre 199821, e in occasione del Consiglio europeo di Tampere
nell'ottobre 1999 dedicato alla "creazione di uno spazio di libertà, sicurezza e
giustizia nell'Unione europea"22.
15. In occasione del vertice europeo di Lisbona del marzo 2000, sul tema "l'occupazione
e la società dell'informazione", il Consiglio europeo ha invitato "la Commissione e il
Consiglio ad analizzare in che modo si possa accrescere la fiducia dei consumatori
nel commercio elettronico, in particolare attraverso sistemi alternativi per la
soluzione delle controversie"23. Questo obiettivo è stato riaffermato durante il
Consiglio europeo di Santa Maria da Feira del giugno 2000 in occasione
dell'approvazione del "piano d'azione globale eEurope 2002"24. Infine, nel campo
delle relazioni industriali, il Consiglio europeo di Bruxelles-Laeken del dicembre
2001 ha insistito "sull'importanza di prevenire e risolvere i conflitti sociali, e più
specificamente i conflitti sociali transnazionali, mediante meccanismi volontari di
mediazione"25.
19 Ad esempio, in Francia, l'assistenza giudiziaria può essere accordata per finanziare le cure dell'avvocato
che conduce gli incontri transattivi.
20 Proposta presentata il 18 gennaio 2002, COM(2002) 13 def.
21 Paragrafo 83 delle conclusioni della Presidenza "Il Consiglio europeo approva il piano d'azione
elaborato dal Consiglio e dalla Commissione sul modo migliore per attuare le disposizioni del Trattato
di Amsterdam concernenti uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia". Questo piano d'azione è stato
pubblicato in GU C 19 del 23 gennaio 1999, pag.1. Il paragrafo 41 punto b) di questo piano d'azione
prevede l'"esame della possibilità di elaborazione di modelli di soluzione non giudiziaria delle
controversie con particolare riferimento ai conflitti familiari transnazionali. In questo contesto dovrebbe
essere esaminata la possibilità di mediazione quale mezzo per comporre i conflitti familiari". Le
conclusioni delle riunioni del Consiglio europeo possono essere consultate al seguente indirizzo:
http://ue.eu.int/fr/Info/eurocouncil/index.htm
22 Paragrafo 30 delle conclusioni della Presidenza: "Gli Stati membri dovrebbero inoltre istituire
procedure extragiudiziali alternative".
23 Punto 11 delle conclusioni della Presidenza.
24 Punto 22 delle conclusioni, e piano d'azione "eEurope" 2002
http://europa.eu.int/information_society/eeurope/action_plan/index_fr.htm
25 Punto 25 delle conclusioni della Presidenza.
1.4 Un argomento d'attualità
16. I metodi di ADR sono stati molto presenti nei recenti dibattiti legislativi relativi al
commercio elettronico, in particolare a margine di alcune discussioni a livello
europeo26 e mondiale27 sulle questioni dei conflitti di giurisdizione nel campo delle
controversie relative ai diritti dei consumatori28.
17. Questi dibattiti si sono potuti inserire nel prolungamento dell'articolo 17 della
direttiva sul commercio elettronico adottata nel giugno 200029, che prevede che "gli
Stati membri provvedono affinché la loro legislazione non ostacoli l'uso, anche per
vie elettroniche adeguate, degli strumenti di composizione extragiudiziale delle
controversie previsti dal diritto nazionale". Gli Stati membri sono altresì invitati in
virtù di tale articolo 17 ad incoraggiare "gli organi di composizione extragiudiziale
delle controversie (...) ad operare con adeguate garanzie procedurali per le parti
coinvolte".
18. Il Parlamento europeo ha proposto nel settembre 2000, nel suo parere sulla
menzionata proposta di regolamento "Bruxelles I", di disciplinare in modo più
avanzato il ruolo dell'ADR e ha quindi proposto di rendere opponibili ai
consumatori, in presenza di determinate condizioni, le clausole mediante le quali il
consumatore e l'operatore convengono nel loro contratto che qualsiasi controversia
deve essere risolta mediante un sistema extragiudiziale di risoluzione delle
controversie riconosciuto in virtù di un piano approvato dalla Commissione. Il
Parlamento ha anche proposto di conferire efficacia esecutiva alle soluzioni ottenute
nell'ambito di tali sistemi alternativi di risoluzione delle controversie30.
26 Dibattiti precedenti l'adozione del regolamento Bruxelles I citato.
27 Dibattiti a margine dei negoziati in seno alla Conferenza dell'Aia di diritto internazionale privato su di
un progetto di convenzione internazionale relativa alla competenza giurisdizionale ed al riconoscimento
delle sentenze straniere http://www.hcch.net/f/workprog/index.html
28 Indipendentemente dalle questioni legate al commercio elettronico, il ruolo dell'ADR è stato messo in
evidenza, direttamente o indirettamente, in un certo numero di strumenti comunitari. Ad esempio, la
Commissione dedica lunghi sviluppi all'ADR nella sua seconda relazione sull'attuazione della direttiva
85/374/CEE 374 relativa alla responsabilità per danno da prodotti difettosi COM (2000) 893 def. I
metodi di ADR sono espressamente contemplati nell'articolo 10 della direttiva 97/5/CE sui bonifici
transfrontalieri, GU L 43 del 14 febbraio 1997, pag. 25, nell'articolo 11 della direttiva 97/7/CE
riguardante la protezione dei consumatori in materia di contratti a distanza, GU L 144 del 14 giugno
1997, pag. 19, nell'articolo 12 della proposta di direttiva concernente la vendita a distanza di servizi
finanziari ai consumatori, COM (1998) 468 def. e nell'articolo 9 della proposta di direttiva sulla
intermediazione assicurativa COM (2000) 511 def. Si vedano anche, per quanto riguarda le controversie
tra imprese nel settore delle telecomunicazioni, gli articoli 18 e 19 della posizione comune (CE)
n. 38/2001 del 17 settembre 2001, adottata dal Consiglio in vista dell'adozione di una direttiva del
Parlamento europeo e del Consiglio che istituisce un quadro normativo comune per le reti e i servizi di
comunicazione elettronica (direttiva quadro), GU C 337 del 30 novembre 2001, pag.34.
29 Direttiva 2000/31/CE dell'8 giugno 2000 relativa a taluni aspetti giuridici dei servizi della società
dell'informazione, in particolare il commercio elettronico, nel mercato interno, GU L 178 del 17 luglio
2000, pag. 1. L'articolo 17 incoraggia peraltro gli organismi di ADR ad organizzare un flusso di ritorno
d'informazioni alla Commissione, in tal modo superando il loro ruolo di mera attuazione per consentire
ai poteri pubblici di eventualmente adattare la loro politica giuridica.
30 GU C 146 del 17 maggio 2001, pag. 94. Si vedano anche le reazioni della Commissione su questi vari
punti nella sua proposta modificata presentata il 26 ottobre 2000, COM(2000) 689 def.
19. Il regolamento "Bruxelles I", adottato dal Consiglio nel dicembre 2000, non accoglie
i suddetti emendamenti del Parlamento. Tuttavia, in occasione dell'adozione del
regolamento, il Consiglio e la Commissione hanno voluto evidenziare l'utilità del
ruolo complementare dell’ADR, segnatamente per quanto riguarda il commercio
elettronico31.
1.5 Una dimensione internazionale
20. I lavori portati avanti in ambito comunitario integrano ovviamente in se stessi la
dimensione internazionale, nel senso che non si limitano a contemplare come attori
delle procedure di ADR solo i cittadini degli Stati membri dell'Unione europea. Un
certo numero di organizzazioni intergovernative hanno peraltro iscritto i metodi di
ADR al loro ordine del giorno:
– Il Consiglio d'Europa ha adottato una raccomandazione nel 1998 sulla mediazione
familiare32, e sta attualmente elaborando un progetto di raccomandazione sulla
mediazione civile33. La Commissione segue con grande interesse questi lavori, ai
quali partecipano anche gli Stati membri ed i paesi candidati all'adesione
all'Unione europea. Il presente Libro verde tiene pienamente conto di tali
iniziative del Consiglio d'Europa.
– La Commissione delle Nazioni Unite per il diritto commerciale internazionale
elabora, dal canto suo, delle disposizioni legislative tipo relative alla conciliazione
in materia commerciale34.
– L'ADR in relazione al commercio elettronico viene anche evocata direttamente o
indirettamente nei lavori dell'Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo in
Europa35, e in margine ai negoziati in seno alla conferenza dell'Aia di diritto
internazionale privato su un progetto di convenzione internazionale relativa alla
competenza e al riconoscimento delle sentenze straniere36.
21. I metodi di ADR nel campo del commercio elettronico sono oggetto di
raccomandazioni di un certo numero di organizzazioni internazionali non
governative di cui la Commissione segue attentamente i lavori, quali GBDe (Global
31 Dichiarazione congiunta del Consiglio e della Commissione relativa agli articoli 15 e 73 del
regolamento, iscritta al verbale della sessione del Consiglio del 22 dicembre 2000 che ha adottato il
regolamento. Questa dichiarazione può essere consultata al seguente indirizzo:
http://europa.eu.int/comm/justice_home/unit/civil_fr.htm
32 Raccomandazione n. R(98)1 http://cm.coe.int/ta/rec/1998/f98r1.htm
33 Lavori del comitato di esperti sull'efficacia della giustizia http://www.legal.coe.int/civilandcommercial
34 Lavori del gruppo di lavoro sull'arbitrato http://www.uncitral.org/fr-index.htm
35 Raccomandazione del Consiglio relativa agli orientamenti in materia di protezione dei consumatori
nell'ambito del commercio elettronico http://www.oecd.org
36 http://www.hcch.net/f/workprog/index.html
Business Dialogue on e-commerce37), TABD (Transatlantic Business Dialogue38) e
TACD (Transatlantic Consumer Dialogue39).
22. I metodi di ADR nel campo del diritto civile e commerciale sono oggetto di lavori
importanti in un certo numero di paesi terzi:
– I paesi candidati all'adesione all'Unione europea appaiono sensibilizzati tanto
quanto gli Stati membri sulla questione dello sviluppo dell'ADR nell'ambito delle
loro riflessioni interne sul miglioramento dell'accesso alla giustizia. Ciò è
dimostrato dalla loro partecipazione attiva ai suddetti lavori del Consiglio
d'Europa.
– Gli Stati Uniti d'America hanno una lunga e ricca esperienza in materia di ADR. I
metodi di ADR, nelle loro diverse forme, hanno potuto in particolare svilupparsi
grazie al sostegno delle istituzioni giudiziarie. La maggior parte degli Stati degli
Stati Uniti ha adottato leggi sulla mediazione in diversi settori. La moltiplicazione
di tali leggi negli Stati ha condotto la "Conferenza nazionale dei commissari per
l'uniformazione delle legislazioni degli Stati" a predisporre una legge uniforme
sulla mediazione40.
– In Canada, sono stati avviati nell'agosto 2000 dei lavori in seno alla "Conferenza
per l'armonizzazione delle leggi" per valutare la necessità di predisporre una legge
uniforme sulla mediazione41.
– In Giappone, tra le recenti raccomandazioni adottate nel giugno 2001 dal
"Consiglio per la riforma del sistema giudiziario" sono previsti dei lavori
legislativi d'insieme sull'ADR42.
1.6 Un mandato cerniera
23. Questa visione d'insieme sull'ADR fa emergere la necessità di stilare un inventario
dettagliato delle iniziative e dei lavori realizzati negli Stati membri e a livello di
Unione europea e di riflettere sulle questioni giuridiche che si pongono in termini di
qualità delle procedure di ADR. I Ministri della giustizia dei Quindici hanno pertanto
deciso di avviare i lavori a livello comunitario sui metodi di ADR che rientrano nel
campo del diritto civile e commerciale. Nel maggio 2000 hanno invitato la
Commissione a raccogliere informazioni sulla situazione esistente all'interno degli
Stati membri per quanto riguarda i modi alternativi di risoluzione delle controversie
transfrontaliere in materia civile e commerciale. Sulla base delle informazioni
raccolte, la Commissione è stata invitata ad elaborare e presentare un Libro verde per
37 http://www.gbde.org
38 http://www.tabd.com
39 http://www.tacd.org
40 http://www.nccusl.org L'elaborazione di questo progetto di legge uniforme è stata portata a termine il
16 agosto 2001.
41 http://www.chlc.ca/fr
42 http://www.kantei.go.jp/foreign/judiciary/2001/0612report.html
fare il punto della situazione esistente e per lanciare un'ampia consultazione ai fini
della preparazione delle misure concrete da adottare43.
2. PRENDERE LE MOSSE DAI LAVORI GIÀ INTRAPRESI
24. La Commissione è stata invitata dal Consiglio a fare un inventario dei metodi di
ADR negli Stati membri ed a livello di Unione europea. Qualsiasi riflessione
sull'ADR deve infatti prendere le mosse dai lavori che sono già stati intrapresi. La
Commissione ha raccolto informazioni sulla base delle risposte date ad un
questionario44 inviato agli Stati membri e a studi realizzati nel campo dell'ADR45.
2.1 Negli Stati membri
25. Gli Stati membri non possiedono discipline-quadro relative alle ADR46.
Ciononostante, sono stati intrapresi dei lavori d'insieme in questa prospettiva in
Danimarca47, in Italia48, in Austria49 ed in Portogallo50. Questi lavori potrebbero
condurre alla definizione di uno status giuridico dei metodi di ADR ed
all'inserimento del ricorso all'ADR nel diritto processuale civile.
43 Conclusioni del Consiglio Giustizia e affari interni del 29 maggio 2000, http://ue.eu.int/newsroom
44 Questionario sui modi alternativi di risoluzione delle controversie nel campo del diritto civile e
commerciale elaborato dalla presidenza portoghese del Consiglio dell'Unione europea nel giugno 2000.
45 Studio realizzato da associazioni professionali attive nel campo dell'ADR in materia commerciale che
hanno beneficiato nei loro lavori di un sostegno finanziario europeo nel quadro del programma
d'interventi "Grotius". La descrizione di questo progetto intitolato "MARC 2000" può essere consultata
sotto il riferimento GR/2000/136 al seguente indirizzo
http://europa.eu.int/comm/justice_home/pdf/grotius2000.pdf
Il programma Grotius è stato creato dall'azione comune del Consiglio del 28 ottobre 1996 che istituisce
un programma di incoraggiamento e di scambi destinato agli operatori della giustizia, GU L 287 del 8
novembre 1996, pag. 3. Questo programma, giunto a scadenza nel 2000, rinnovato nel 2001
(regolamento del Consiglio del 12 febbraio 2001, GU L 43 del 14 febbraio 2001, pag. 1), dovrebbe
essere oggetto di una riforma per gli anni 2002-2006 (proposta di regolamento che istituisce un quadro
generale di riferimento per le iniziative comunitarie destinate ad agevolare l'attuazione di uno spazio
giudiziario europeo in materia civile, GU C 213 E del 31 luglio 2001, p. 271).
46 Alcune normative sono tuttavia state adottate su scala regionale, ad esempio, in Germania, in Renania
settentrionale-Vestfalia: http://www.streitschlichtung.nrw.de
47 In Danimarca, il consiglio della procedura giudiziaria ("Retsplejerådet") conduce i lavori volti ad una
riforma generale del codice di procedura civile. Un primo rapporto, presentato nella primavera 2001,
contiene una descrizione delle procedure extragiudiziali esistenti in materia civile. Il Retsplejerådet
prosegue attualmente le proprie riflessioni al fine di migliorare il coordinamento tra i metodi di ADR e i
procedimenti davanti agli organi giurisdizionali.
48 Disegno di legge italiano elaborato nella primavera 2000 (schema di disegno di legge recante norme per
l'accesso alla giustizia civile, per la risoluzione consensuale delle controversie e per l'abbreviazione dei
tempi del processo civile).
49 Legge sulla mediazione (Mediationgesetz) in discussione.
50 La consultazione pubblica del Ministero portoghese della Giustizia sulla "resolução alternativa de
litígios" ha dato origine alla legge n. 78/2001 del 13 luglio 2001 sui giudici di pace e i mediatori.
26. Un certo numero di Stati membri ha adottato iniziative settoriali nell'intento di
promuovere l'ADR, creando autorità consultive in materia di ADR51, incaricandosi
del sostegno finanziario delle strutture di ADR52, istituendo programmi di
formazione professionale53, e diffondendo informazioni al pubblico sull'ADR. A
volte, i lavori previsti consistono nell'adattare la legislazione nazionale al fine di
tenere maggiormente in considerazione la specificità delle procedure di ADR54.
2.1.1 ADR nell'ambito di procedimenti giudiziari
27. Per quanto riguarda le funzioni di ADR esercitate da un giudice, i codici di procedura
civile prevedono la possibilità di investire un giudice a titolo principale a fini di
conciliazione55, inseriscono la conciliazione come una fase obbligatoria della
procedura56, oppure incoraggiano espressamente i giudici ad intervenire attivamente
nella ricerca di un accordo tra le parti57. Queste missioni specifiche dei giudici che
non corrispondono necessariamente alle loro funzioni abituali devono anche
accompagnarsi a programmi di formazione adeguati.
28. Le procedure di ADR affidate da un giudice ad un terzo sono oggetto di una
regolamentazione di portata generale o di progetti di regolamentazione nella maggior
parte degli Stati membri, con disposizioni che vanno dalla possibilità di fare ricorso
all'ADR (per esempio in Belgio58 ed in Francia59), all'incoraggiamento (in Spagna60,
51 Si veda ad esempio la creazione in Francia, con decreto del 8 ottobre 2001, del "Conseil national
consultatif de la médiation familiale" che ha come missione quella di "proporre tutte le misure utili a
favorire l'organizzazione della mediazione familiare e promuovere il loro sviluppo. A tal fine, esso
studia in particolar modo il campo d'applicazione della mediazione familiare, la formazione dei
mediatori familiari e le regole di deontologia, la valutazione delle pratiche e dell'effetto della
mediazione segnatamente per quanto attiene al mantenimento dei legami familiari"
http://www.justice.gouv.fr/presse/com091001.htm
52 Per esempio nei paesi scandinavi, i "Consumer Complaint Boards" sono finanziati direttamente dal
bilancio nazionale.
53 Per esempio in Portogallo, il Ministero della Giustizia ha presentato il 30 ottobre 2001 un protocollo per
la formazione dei giudici di pace e mediatori: http://www.mj.gov.pt
54 Così, in Germania, la legge sulla consulenza legale ("Rechtsberatungsgesetz") conferisce agli avvocati
il monopolio della prestazione di servizi giuridici. Un tribunale è giunto a ritenere che i metodi di ADR
costituiscono servizi giuridici e rientrano pertanto nel monopolio dei giuristi. Questa giurisprudenza
potrebbe condurre ad un intervento del legislatore che dovrebbe qualificare l'ADR come servizio che
non necessariamente rientra tra i servizi giuridici.
55 Per esempio, in Italia, la funzione del "giudice di pace", le cui competenze sono definite all'articolo 322
del codice di procedura civile. In Grecia, l'intervento conciliatore del giudice di pace previsto
all'articolo 209 del codice di procedura civile. In Belgio, l'articolo 731 del codice giudiziario prevede
una competenza generale conferita ai primi giudici che possono essere aditi con una domanda a fini di
conciliazione.
56 Per esempio, in Finlandia, il giudice, in ogni procedimento civile, deve preliminarmente tentare di
ottenere un accordo tra le parti.
57 In Germania, ai sensi dell'articolo 279 del codice di procedura civile, il tribunale deve favorire la ricerca
di una composizione amichevole per tutto il corso del procedimento. In Francia, l'articolo 21 del nuovo
codice di procedura civile precisa che rientra nella missione del giudice quella di conciliare la parti.
58 L'articolo 665 del codice giudiziario, introdotto dalla legge sulla mediazione familiare del 21 gennaio
2001, permette al giudice, su richiesta congiunta delle parti o di sua iniziativa ma con l'accordo delle
parti, di designare un mediatore.
in Italia61, in Svezia62, in Inghilterra ed in Galles63), oppure all'obbligo preliminare di
ricorrere all'ADR per legge o su decisione del giudice (per esempio in Germania64, in
Belgio65 ed in Grecia66).
29. Sono in corso esperimenti pratici, su iniziativa degli stessi organi giurisdizionali67 o
su iniziativa dei ministeri competenti a titolo di progetti pilota68, che mirano ad un
ricorso più generalizzato all'ADR.
30. I terzi designati dai giudici possono essere funzionari69, dei privati cittadini designati
dalle autorità giudiziarie sulla base di un certo numero di criteri e figuranti in una
lista70, oppure scelti caso per caso71.
59 Si vedano gli articoli da 131-1 a 131-15 del nuovo codice di procedura civile sulla "mediazione
giudiziaria".
60 Gli articoli 414 e 415 della legge 1/2000 entrata in vigore il 9 gennaio 2001 prevedono che il giudice
deve intervenire per invitare le parti, all'inizio del procedimento definito "ordinario", dopo aver esposto
tutte le loro pretese rispettive, ad una conciliazione o una transazione.
61 Gli articoli 183, 185 e 350 del codice di procedura civile prevedono che il giudice deve fare il possibile
per valutare in concreto se esistano le condizioni necessarie ad estinguere il procedimento in corso
attraverso un documento attestante l'effettiva riconciliazione delle parti.
62 Ai sensi del capo 42, sezione 17 del codice di procedura, il giudice deve fare il possibile per fare sì che
la controversia sia composta in via amichevole.
63 In applicazione degli articoli 26.4 e 44.5 del regolamento di procedura civile per l'Inghilterra e il Galles
entrato in vigore il 26 aprile 1999, i giudici hanno la possibilità di sospendere un procedimento per
consentire alle parti di ricorrere alla mediazione. I tribunali possono condannare le parti al pagamento di
somme di denaro a titolo di sanzione qualora abbiano rifiutato la mediazione.
64 In applicazione di una legge federale del 15 dicembre 1999, tre Länder hanno reso obbligatorio il
ricorso alla procedura di ADR designata con il nome "Schlichtung", prevedendo che l'azione in giudizio
non sia ricevibile se non è stata preventivamente tentata la Schlichtung. È in via di elaborazione una
nuova legge federale di procedura che dovrebbe consentire alle parti di esigere una data di udienza
riservata alla mediazione e che obbligherà il giudice ad avviare il procedimento con una mediazione
preliminare.
65 Il ricorso a procedure extragiudiziali è obbligatorio, in virtù del codice giudiziario, ad esempio in
materia di contenzioso sul lavoro dipendente, in materia di affitto di fondi rustici. Un disegno di legge
in discussione prevede una riforma globale del codice giudiziario, che introduce la facoltà per qualsiasi
giudice di ordinare una mediazione.
66 L'articolo 214 del codice di procedura civile precisa che le controversie che rientrano nella competenza
del tribunale di primo grado non potranno essere convocate a udienza se non è stato preventivamente
esperito un tentativo di conciliazione.
67 Si veda, ad esempio, l'esperimento condotto in un tribunale francese nel settore del diritto del lavoro:
http://www.mediationsociale.com.
68 Si veda, ad esempio, il progetto sperimentale condotto nei Paesi Bassi: http://www.minjust.nl.
69 In Grecia, il conciliatore che agisce in applicazione degli articoli da 13 a 16 della legge n.1876/1990 in
materia di contenzioso collettivo di lavoro è un agente del Ministero del lavoro.
70 In Francia, il conciliatore di giustizia che deve soddisfare criteri di moralità (godimento dei diritti civili
e politici), di qualificazione (dimostrare di avere un'esperienza in materia giuridica di almeno tre anni) e
d'indipendenza (incompatibilità con un mandato elettivo o un'attività connessa al servizio della
giustizia).
71 In Francia, i mediatori devono soddisfare condizioni di onestà (assenza di condanne penali, disciplinari
o amministrative), di qualificazione, d'esperienza e d'indipendenza.
2.1.2 ADR convenzionale
31. I metodi di ADR convenzionali non sono oggetto di una regolamentazione generale
specifica negli Stati membri. Trovano applicazione soltanto le disposizioni generali
di diritto dei contratti, o disposizioni specifiche proprie agli accordi transattivi con i
quali le procedure ADR possono concludersi. I metodi di ADR hanno come
fondamento i principi generali del diritto dei contratti, del diritto processuale civile e
del diritto internazionale privato. A seconda degli Stati membri, la pratica
contrattuale e le regole di deontologia dei terzi che offrono i loro servizi in materia di
ADR sono più o meno sviluppati.
32. In un certo numero di Stati membri, come ad esempio in Danimarca72, in Irlanda73, in
Finlandia74 ed in Svezia75, sono state adottate legislazioni settoriali che prevedono la
creazione di servizi responsabili per le procedure di ADR.
33. Sembrano potersi evincere alcuni principi comuni a tutte le procedure, principi
riscontrati sul campo dai poteri pubblici76. Le parti in lite sono libere di fare o no
ricorso all'ADR. Esse scelgono da sé di organizzare la procedura, facendo
affidamento sull'imparzialità e l'equità del terzo incaricato della stessa. Questo terzo
deve rispettare il principio di riservatezza. Gli Stati membri appaiono attribuire
un'importanza particolare al fatto che tali principi si presentino sotto forma di
garanzie minime di procedura.
2.2 A livello di Unione europea
34. I lavori più significativi già intrapresi a livello di Unione europea in materia di ADR,
dai quali è opportuno prendere le mosse, riguardano il diritto del consumo, il diritto
di famiglia e il diritto del lavoro.
2.2.1 Prendere le mosse dalle iniziative adottate nel settore del diritto del consumo
35. Da diversi anni sono stati realizzati dei lavori importanti nel settore delle
controversie in materia di consumo, interne o transfrontaliere, collegate o meno
all'uso di Internet, nel contesto di un programma finalizzato a garantire ai
consumatori un migliore accesso alla giustizia77. Il riepilogo dei lavori che segue ha
72 Arbejdsmarkedets Ankenarven (Commissione di mediazione del mercato del lavoro), Huslejenaevnene
(Commissione dei canoni di locazione), Forbrugerklagenaevn (Commissione di mediazione dei
consumatori).
73 Conciliation Service of the Labour Relations Commission (servizio di conciliazione della commissione
delle relazioni industriali).
74 Kuluttajavalituslautakunta (ufficio delle controversie del consumo).
75 Ufficio nazionale dei reclami dei consumatori, ufficio dei danni imputabili al traffico stradale.
76 Le risposte degli Stati membri al questionario su questo punto sono particolarmente ricche.
77 Si veda, in particolare, il Libro verde della Commissione del 16 novembre 1993 sull'accesso dei
consumatori alla giustizia e la risoluzione delle controversie in materia di consumo nell'ambito del
mercato unico, COM(93)576 def., la comunicazione della Commissione del 14 febbraio 1996 relativa
ad un piano d'azione sull'accesso dei consumatori alla giustizia e sulla risoluzione delle controversie in
materia di consumo nell'ambito del mercato interno, COM(96)13 def., la comunicazione della
Commissione del 30 marzo 1998 sulla risoluzione extragiudiziale delle controversie in materia di
consumo, COM(1998)198 def., e la comunicazione della Commissione del 4 aprile 2001
un duplice scopo: fare un inventario di tutte le iniziative che sono state prese fino ad
oggi in questo campo e avviare un dibattito aperto e generale nel contesto di una
considerazione più ampia dell'ADR in modo da avere una visione più completa della
situazione all'interno dell'Unione europea. Questo dibattito si inserisce pertanto nel
contesto di una revisione più ampia, continua ed attuale nel settore del diritto del
consumo.
36. Nel quadro del programma che mira a garantire ai consumatori un migliore accesso
alla giustizia, il Parlamento europeo ed il Consiglio hanno adottato, su proposta della
Commissione, la direttiva 98/27/CE del 19 maggio 1998 relativa a provvedimenti
inibitori a tutela degli interessi dei consumatori78. Ai sensi di detta direttiva, gli Stati
membri devono prevedere la possibilità per alcuni organismi pubblici indipendenti o
per alcune organizzazioni di consumatori di proporre azioni volte ad ottenere
provvedimenti inibitori nei confronti di alcune pratiche commerciali. In alcuni
settori, come quello dei trasporti79 e dell'energia80, sono state prese altre iniziative
finalizzate alla tutela dei diritti dei consumatori.
37. La Commissione ha adottato due raccomandazioni che stabiliscono alcuni principi
applicabili alle procedure extragiudiziali per la risoluzione delle controversie in
materia di diritti dei consumatori. Queste raccomandazioni, ciascuna accompagnata
da una comunicazione della Commissione, sono state completate dalla pubblicazione
di un formulario europeo di reclamo per il consumatore81.
– La prima raccomandazione, adottata il 30 marzo 199882, riguarda le procedure
che, a prescindere dalla loro denominazione, conducono ad una soluzione della
controversia attraverso l'intervento attivo di un terzo che prende formalmente
posizione su una soluzione. Questa prima raccomandazione, che contiene i sette
principi minimi per la creazione e il funzionamento dei metodi di ADR, non
riguarda le procedure spesso designate come "mediazione". Agli Stati membri è
stato richiesto di fare l'inventario degli organi responsabili per la risoluzione
extragiudiziale delle controversie in materia di consumo che considerano
conformi alla raccomandazione della Commissione. Queste liste nazionali sono
state comunicate alla Commissione che ne assicura la pubblicazione83.
sull'ampliamento dell'accesso dei consumatori alla risoluzione alternativa delle controversie,
COM(2001)161 def..
78 GU L 166 del 11 giugno 1998, pag. 51
79 L'importanza che la Commissione attribuisce ai metodi di ADR nell'ambito dei trasporti è messa in
evidenza nel suo Libro bianco del 12 settembre 2001 "La politica europea dei trasporti fino al 2010: il
momento delle scelte", COM (2001) 370 def., nella comunicazione della Commissione del 21 giugno
2000 sulla protezione dei passeggeri del trasporto aereo nell'Unione Europea, COM(2000) 365 def, e
nella comunicazione della Commissione del 23 gennaio 2002 "Verso uno spazio ferroviario europeo
integrato", COM (2002) 18 def.
80 Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio recante modificazione delle direttive
96/92/CE e 98/30/CE relative a norme comuni per i mercati interni dell'energia elettrica e del gas
naturale COM (2001) 125.
81 http://europa.eu.int/comm/consumers/policy/developments/acce_just/index_en.html
82 GU L 115 del 17 aprile 1998, pag. 31
83 La lista degli organismi notificati può essere consultata al seguente indirizzo:
http://europa.eu.int/comm/consumers/policy/developments/acce_just/acce_just04_fr.html
– La seconda raccomandazione, del 4 aprile 200184, riguarda invece le procedure
che si limitano ad un semplice tentativo di ravvicinare le posizioni delle parti per
convincerle a trovare una soluzione di comune accordo; può darsi il caso, tuttavia,
che il terzo giunga a proporre, in via informale, una soluzione.
38. La Commissione è altresì all'origine della creazione di due reti europee di istanze
nazionali il cui obiettivo comune è quello di facilitare l'accesso dei consumatori alle
procedure extragiudiziali per la risoluzione delle controversie transfrontaliere, nel
caso in cui la controparte sia stabilita in uno Stato membro diverso da quello di loro
residenza. Queste due reti perseguono lo stesso obiettivo ma non funzionano nello
stesso modo:
– La rete europea extragiudiziale "EEJ-Net"85 è una struttura di assistenza e
d'informazione dei consumatori, composta di punti di contatto nazionali ("centri di
compensazione" o "clearing houses"), istituiti in ciascuno degli Stati membri,
nonché in Norvegia ed in Islanda. Ogni punto di contatto fa da collegamento per
le informazioni ai 400 organi per i quali gli Stati membri hanno considerato che
fossero soddisfatti i requisiti di cui alle due raccomandazioni della Commissione
relative ai principi applicabili agli organi responsabili per la risoluzione
extragiudiziale delle controversie in materia di consumo. Questa rete è stata
ufficialmente varata il 16 ottobre 2001. Vi sarà una fase pilota di un anno e la
Commissione preparerà nell'autunno 2002 una relazione completa al fine di
coglierne i progressi e di consultare sul suo successo le parti interessate.
– La rete per la risoluzione extragiudiziale delle liti transfrontaliere in materia di
servizi finanziari "FIN-Net"86 collega invece in una rete europea gli organi
nazionali competenti che soddisfano i requisiti di cui alla prima raccomandazione
della Commissione. Al 22 febbraio 2002, tali organi ammontano a 37. FIN-Net
consente ai consumatori che devono affrontare un problema nel settore dei servizi
finanziari (banche, assicurazioni, investimenti) di accedere direttamente ad un
mezzo di risoluzione extragiudiziale delle controversie. Questa rete è stata
lanciata dalla Commissione il 1o febbraio 2001 ed ha già dato risultati positivi.
Nell'ambito del "dialogo con i cittadini e le imprese", che ha come obiettivo
quello di informare il pubblico sui diritti nel mercato interno, sarà pubblicata una
guida su FIN-Net per far familiarizzare i consumatori con questa rete.
39. Le due raccomandazioni della Commissione hanno avuto una grande influenza negli
Stati membri. La Commissione non adotterà altre misure nel campo dei consumatori
fino a quando non sarà stata effettuata una valutazione completa della fase pilota
della rete EEJ-Net e fino a quando non sia stata anche effettuata un'ampia
consultazione con tutti gli Stati membri, i fornitori di servizi di ADR e le parti
interessate.
84 GU L 109 del 19 aprile 2001, pag. 56.
85 http://europa.eu.int/comm/consumers/policy/developments/acce_just/index_en.html
Si veda in particolare sulla rete EEJ-Net, il documento di lavoro dei servizi della Commissione
SEC(2000) 405, la risoluzione del Consiglio del 25 maggio 2000, GU C 155 del 6 giugno 2000, pag. 1 e
la risoluzione d'iniziativa adottata dal Parlamento europeo il 3 luglio 2001, non ancora pubblicata.
86 http://europa.eu.int/comm/internal_market/fr/finances/consumer/adr.htm
40. I metodi di ADR per la risoluzione delle controversie in materia di consumo sono
oggetto di un'attenzione particolare nel campo del commercio elettronico, in
particolare nell'ambito del "piano d'azione eEurope 2001"87. Si tratta sia dei metodi
alternativi "classici" che dei metodi on line designati con l'acronimo "ODR" che sta
per "Online Dispute Resolution" - che possono d'altra parte essere adoperati per
risolvere controversie che non sono collegate al commercio elettronico. Un certo
numero di questioni relative ai metodi di ODR saranno trattate dalla Commissione in
una comunicazione che dovrebbe essere pubblicata prossimamente.
41. Le riflessioni concernenti i metodi di ADR per le controversie in materia di consumo
nel settore del commercio elettronico si inseriscono anche nel contesto più generale
di una politica di rafforzamento della fiducia dei consumatori nel commercio
elettronico. La Commissione ha creato, nell'ambito del piano d'azione "eEurope
2002"88, un forum di discussione e di scambio di informazioni sul tema della fiducia
dei consumatori su Internet (forum battezzato "e-confidence"89). In questo contesto,
la Commissione ha incoraggiato la promozione da parte degli stessi ambienti
interessati, che rappresentano gli operatori economici e i consumatori, di norme di
alto livello relative alle buone pratiche commerciali90. Tutte queste misure ed i loro
risultati dovrebbero prossimamente essere oggetto di una comunicazione della
Commissione.
42. Sforzi notevoli sono profusi a livello comunitario per accompagnare lo sviluppo sul
campo dell'ADR, nel settore del commercio elettronico. In questo modo, alcune
iniziative di ADR on line91, alcuni progetti di controllo di qualità dei siti
commerciali92 ed alcuni lavori universitari e programmi di formazione93 hanno
potuto beneficiare di un sostegno finanziario comunitario.
43. I metodi di ADR finalizzati a risolvere controversie in materia di consumo nel settore
del commercio elettronico sollevano un certo numero di questioni di ordine
87 Si veda il paragrafo 15 del presente Libro verde.
88 Si veda il paragrafo 15 del presente Libro verde.
89 http://econfidence.jrc.it
90 L'Ufficio europeo delle unioni di consumatori (BEUC) e l'Unione delle confederazioni dell'industria e
dei datori di lavoro europei (UNICE) hanno presentato il 22 ottobre 2001 un sistema europeo di
accreditamento di marchi di fiducia nel commercio elettronico, http://www.beuc.org,
http://www.unice.org
91 ECODIR (Electronic COnsumer DIspute Resolution Platform): http://www.ecodir.org beneficia di un
sostegno finanziario comunitario gestito dalla Commissione europea, Direzione generale Salute e tutela
dei consumatori. "Online confidence" è un progetto sostenuto dalla Commissione europea nell'ambito
del programma TEN-Telecom (Direzione generale società dell'informazione).
92 "Webtrader", progetto internazionale privato di controllo dei siti commerciali e di conferimento di
marchi di qualità, che riunisce organizzazioni di consumatori di dieci paesi, tra cui otto Stati membri, si
veda ad esempio http://www.budget-net.com/webtradersite/reseau_be.html. Questo progetto comprende
lo sviluppo di codici di condotta e la creazione di sistemi di ADR. Esso gode di un sostegno finanziario
comunitario gestito dalla Commissione europea, Direzione generale Imprese.
93 Lavori condotti da ECLIP (Electronic Commerce Legal Issues Platform), consorzio di cinque centri di
ricerca europei specializzati nel diritto delle nuove tecnologie, http://www.eclip.org, che gode di un
sostegno finanziario comunitario gestito dalla Commissione europea, Direzione generale Società
dell'informazione, nel quadro del programma IST (Information Society Technology Programme)
http://www.cordis.lu/ist/home.html
giuridico. La Commissione ha già adottato degli orientamenti generali, che riflettono
la preoccupazione di fare sì che l'ODR segua principi identici ai modi tradizionali di
risoluzione delle controversie94. Tuttavia, la Commissione sta studiando iniziative
complementari che riflettano certe caratteristiche ed esigenze particolari del mondo
online, in particolare in campo tecnico95. La Comunità si è d'altronde dotata di un
quadro giuridico che assicura la validità degli accordi dematerializzati, ossia non
soltanto le clausole contrattuali di ricorso all'ADR, ma anche i contratti con i quali le
parti decidono di sottoporre la loro controversia già nata ad una procedura di ADR e
gli accordi d'ADR conclusi in esito a tale procedura. La direttiva citata sul
commercio elettronico prevede in effetti che gli Stati membri devono rendere
possibili i contratti per via elettronica96. Gli Stati membri devono anche fare sì che il
loro ordinamento giuridico permetta l'uso per via elettronica dei meccanismi di
ADR97.
44. La normativa comunitaria è stata completata dall'adozione del citato regolamento
"Bruxelles I" le cui disposizioni relative alle clausole di scelta del foro, anche per
quanto riguarda i consumatori, per definizione non precludono l'eventuale ricorso
all'ADR. Le relazioni tra questo regolamento e l'ADR erano state oggetto di un
dibattito sia politico che giuridico in occasione delle negoziazioni per l'adozione del
regolamento. Nel settembre 2000, il Parlamento europeo aveva in effetti proposto di
rendere opponibili ai consumatori, in presenza di determinate condizioni, "le clausole
in base alle quali il consumatore e l’operatore commerciale concordano di deferire
qualsiasi eventuale controversia a uno strumento per la composizione extragiudiziale
delle controversie riconosciuto nel quadro di un regime approvato dalla
Commissione"98.
45. La Commissione, nella sua proposta modificata99, non aveva seguito il Parlamento su
questo punto, adducendo le seguenti giustificazioni: "Il Parlamento propone invece
di disporre in modo che il consumatore e il fornitore possano concordare, con
clausola contrattuale, di deferire le eventuali controversie a un sistema per la
composizione extragiudiziale delle liti, prevedendo a tal fine diverse condizioni, fra
cui quella che il sistema sia "approvato" dalla Commissione. La Commissione
condivide le preoccupazioni che hanno motivato l'emendamento e condivide anche
l'approccio del Parlamento, che considera il regolamento elemento di un pacchetto di
misure legislative e non legislative comprendenti l'attuazione di sistemi per la
composizione extragiudiziale delle liti. Riconosce inoltre che è preferibile per le parti
comporre la lite in via amichevole, anziché dover adire gli organi statali, e che
l'addizione di questi ultimi deve costituire l'estrema ratio. Osserva peraltro che nella
pratica il consumatore opterà più spesso per la soluzione extragiudiziale ove questa
sia data. Al riguardo, sia gli operatori commerciali sia le istituzioni sono attualmente
94 Si vedano le due raccomandazioni e le due comunicazioni citate relative alle controversie in materia di
consumo.
95 Comunicazione sulla promozione dei modi alternativi di risoluzione delle controversie on line (ODR) in
corso di preparazione, citata al paragrafo 40 del presente Libro verde.
96 Articolo 9, paragrafo 1.
97 Articolo 17, paragrafo 1.
98 GU C 146 del 17 maggio 2001, pag. 94.
99 Proposta modificata presentata il 26 ottobre 2000, COM(2000)689 def.
impegnati in una serie di lavori volti a favorire l'attuazione di tali sistemi alternativi
di composizione delle liti. Eppure, non è possibile nella fase attuale dei lavori
subordinare le opzioni sul piano della competenza internazionale, previste dal
regolamento a beneficio del consumatore, all'obbligo di ricorrere in primo luogo a un
sistema per la composizione extragiudiziale delle liti. In effetti, tale situazione
potrebbe, primo, sollevare problemi d'ordine costituzionale in alcuni Stati membri;
secondo, l'obbligazione che ne scaturisce presupporrebbe sistemi che ancora non
esistono; terzo, i nessi procedurali fra i sistemi alternativi per la composizione delle
liti e il ricorso giudiziale (in materia di prescrizione, per esempio) sono assai
complessi e vanno approfonditi. In ogni modo, la Commissione intende proseguire le
iniziative in corso sulle vie alternative di composizione delle controversie in materia
di consumo. Pertanto, nel redigere la relazione che dovrà presentare entro cinque
anni dall'entrata in vigore del regolamento a norma dell'articolo 65, farà il punto della
situazione al riguardo e provvederà a riesaminare le pertinenti disposizioni del
regolamento".
46. Il regolamento "Bruxelles I", come adottato dal Consiglio nel dicembre 2000, non
accoglie i suddetti emendamenti del Parlamento. In occasione dell'adozione del
regolamento, il Consiglio e la Commissione hanno, in una dichiarazione
congiunta100, insistito sull'importanza dell'ADR: "Il Consiglio e la Commissione
ritengono che, in generale, sia nell’interesse dei consumatori e delle imprese tentare
una composizione amichevole delle controversie prima di adire un giudice. Al
riguardo il Consiglio e la Commissione rilevano che il regolamento, in particolar
modo gli articoli 15 e 17, non intende precludere alle parti il ricorso a metodi
alternativi di composizione delle controversie. Il Consiglio e la Commissione
tengono quindi a ribadire il loro interesse alla prosecuzione dei lavori, a livello della
Comunità europea, sui metodi alternativi di composizione delle controversie in
materia civile e commerciale, conformemente alle conclusioni del Consiglio del 29
maggio 2000. Essi sono consapevoli della grande importanza di tali lavori e rilevano
l'utile ruolo complementare che rivestono i metodi alternativi di composizione delle
controversie in materia civile e commerciale, in particolare per quanto riguarda il
commercio elettronico. Conformemente all'articolo 73 del regolamento, la
Commissione è tenuta a presentare al Parlamento europeo, al Consiglio e al Comitato
economico e sociale una relazione sull'applicazione del regolamento stesso,
corredata, se del caso, di opportune proposte di modifica. Il Consiglio e la
Commissione ritengono che nell'elaborare tale relazione occorra prestare particolare
attenzione all'applicazione delle disposizioni del regolamento nei confronti dei
consumatori e delle piccole e medie imprese, in particolare nell'ambito del
commercio elettronico. Al riguardo la Commissione proporrà, se del caso,
adeguamenti del regolamento prima della scadenza del termine previsto all'articolo
73 del medesimo".
2.2.2 Sfruttare le iniziative prese nel campo del diritto di famiglia
47. Al vertice di Vienna del dicembre 1998, i Capi di Stato e di governo hanno
approvato un piano d'azione del Consiglio e della Commissione sul modo migliore
per attuare le disposizioni del trattato di Amsterdam concernenti uno spazio di
100 Dichiarazione congiunta del Consiglio e della Commissione sugli articoli 15 e 73 del regolamento,
iscritta a verbale della sessione del Consiglio del 22 dicembre 2000 che ha adottato il regolamento,
http://europa.eu.int/comm/justice_home/unit/civil_fr.htm.
libertà, sicurezza e giustizia101. Il paragrafo 41 punto c) di questo piano d'azione
prevede, tra le misure da prendere entro i cinque anni dall'entrata in vigore del
trattato, "l'esame della possibilità di elaborazione di modelli di soluzione non
giudiziaria delle controversie con particolare riferimento ai conflitti familiari
transnazionali. In questo contesto dovrebbe essere esaminata la possibilità di
mediazione quale mezzo per comporre i conflitti familiari."
48. I responsabili politici hanno pertanto preso coscienza del ruolo privilegiato che può
svolgere l'ADR per la risoluzione di conflitti familiari di dimensione transfrontaliera,
che vertano sulle questioni legate all'esercizio della potestà dei genitori - relative
all'affidamento ed al diritto di visita -, o alla ripartizione del patrimonio familiare o
anche alla fissazione dell'importo dell'obbligazione alimentare. Le parti in conflitto
potrebbero così fare ricorso all'ADR ancora prima di considerare l'ipotesi dell'azione
davanti all'autorità giudiziaria, oppure durante il procedimento giudiziario o allo
stadio dell'esecuzione delle decisioni rese in giustizia. Il ricorso all'ADR trova
tuttavia un limite nel fatto che proprio in questa materia le parti non sono libere di
disporre dei propri diritti. L'utilità dell'ADR può effettivamente venire meno in
situazioni di conflitto estremo102.
49. Il Consiglio ha adottato il 29 maggio 2000 il regolamento (CE) n. 1347/2000 relativo
alla competenza, al riconoscimento e all'esecuzione delle decisioni in materia
matrimoniale e in materia di potestà dei genitori sui figli di entrambi i coniugi
(regolamento "Bruxelles II")103. Detto regolamento rappresenta un notevole passo in
avanti in quanto dà la possibilità di riconoscere ed eseguire in tutta la Comunità le
decisioni rese conformemente alle regole di competenza del regolamento. Il sistema
istituito dal regolamento Bruxelles II si fonda tuttavia su criteri di competenza che
possono condurre ad una situazione in cui più di un giudice risulta competente. In
virtù dell'articolo 11 del regolamento, qualora vengano aditi organi giurisdizionali di
Stati membri diversi, l'organo giurisdizionale adito per primo sarà tenuto a
pronunciarsi sulla causa104. Questo sistema potrebbe dunque avere la tendenza ad
incitare i soggetti sottoposti alla giurisdizione ad adire il prima possibile l'organo
giurisdizionale a loro più favorevole senza fare preventivamente ricorso all'ADR.
50. La Commissione ha adottato il 6 settembre 2001 una proposta di regolamento del
Consiglio relativo alla competenza, al riconoscimento e all'esecuzione delle decisioni
101 GU C 19 del 23 gennaio 1999, pag.1
102 Un esempio doloroso si può trarre dal contenzioso legato al diritto all'affidamento dei figli e al diritto di
visita, nell'ipotesi di rapimento del minore e, in seguito, di una decisione di non ritorno di tale minore.
In questa ipotesi, è fondamentale organizzare il diritto di visita per il genitore "vittima" a seguito di tale
decisione ma anche durante l'esame della domanda di ritorno introdotta da tale genitore e che può
durare anche diversi mesi. Il ricorso all'ADR per decidere su tale diritto è ostacolato non solo dalle
difficoltà di comunicazione tra i genitori, ma anche dall'eventuale reticenza del genitore vittima ad
accettare una soluzione elaborata attraverso il ricorso all'ADR per definire il suo dritto di visita. Questa
soluzione potrebbe in effetti essere percepita da tale genitore come pregiudizievole rispetto alle misure
richieste per ristabilire o rendere effettivo il suo diritto all'affidamento.
103 GU L 160 del 30 giugno 2000 pag. 19. Questo regolamento "Bruxelles II" riporta il contenuto della
convenzione detta "Bruxelles II" relativa alla competenza, il riconoscimento e l'esecuzione delle
decisioni in materia matrimoniale, sancita con atto del Consiglio del 28 maggio 1998, GU C 221 del 16
luglio 1998, pag.1.
104 Regola della litispendenza.
in materia di potestà dei genitori (proposta di regolamento "Bruxelles II bis"105).
Questa proposta mira ad estendere il regime del riconoscimento e dell'esecuzione di
cui al regolamento "Bruxelles II" a qualsiasi decisione in materia di potestà dei
genitori. La Commissione nella sua proposta ha cercato in particolare di promuovere
il ricorso all'ADR, in due modi. Infatti la proposta prevede un sistema di regole di
competenza che identifica in ogni caso un solo organo giurisdizionale competente a
pronunciarsi. La proposta mira inoltre alla creazione di un sistema di cooperazione
tra autorità.
51. Questa proposta di regolamento "Bruxelles II bis" si fonda su di un sistema di
cooperazione tra autorità centrali, che dovrebbero arrivare a svolgere un ruolo attivo
per garantire l'esercizio effettivo della potestà dei genitori, anche attraverso la
promozione dei metodi di ADR106. Un sistema siffatto di cooperazione
transfrontaliera e di promozione dell'ADR in materia familiare è d'altronde già
previsto nell'iniziativa presentata dalla Francia il 3 luglio 2000 in vista dell'adozione
del regolamento del Consiglio relativo all'esecuzione reciproca delle decisioni in
materia di diritto di visita ai figli minori107.
2.2.3 Accompagnare lo sviluppo dei metodi di ADR nel settore delle relazioni
industriali
52. I metodi di ADR sono già adesso un elemento chiave nel trattamento dei conflitti che
rientrano nell'ambito delle relazioni industriali in tutti gli Stati membri. Il loro
sviluppo si è fondato su procedure proprie a questo settore, in cui le parti sociali
(rappresentanti dei datori di lavoro e dei dipendenti) svolgono un ruolo di primo
piano. L'ADR ha mostrato la sua utilità nel campo delle relazioni industriali sia per
ciò che concerne i conflitti collettivi d'interessi (sull'adozione o la modifica dei
contratti collettivi che richiedono un ravvicinamento di interessi economici in
conflitto) che per quanto concerne le controversie relative a dei diritti
(sull'interpretazione e l'applicazione delle disposizioni contrattuali o regolamentari).
La maggior parte delle procedure di ADR nel settore delle relazioni industriali rientra
nella responsabilità delle parti sociali. Tuttavia, queste possono, in caso di fallimento,
ricorrere a strutture di ADR proposte dai poteri pubblici. Le procedure seguite
variano da uno Stato membro all'altro, ma il loro uso è di solito volontario sia per
quanto riguarda la decisione di ricorrere all'ADR, che per quanto riguarda
l'accettazione del suo risultato.
105 COM(2001) 505 def, GU C 332 E del 27 novembre 2001, pag.269.
106 Gli articoli 16 e 17 di questa proposta prevedono che "Ogni Stato membro designa un'autorità centrale
che lo assiste nell'applicazione del regolamento. Le autorità centrali cooperano in casi specifici per
garantire l'effettivo esercizio dei diritti di potestà genitoriale su un minore. A tal fine, e conformemente
alla loro legislazione, le autorità centrali incoraggiano accordi fra i titolari della potestà genitoriale, con
la loro mediazione oppure con altri mezzi".
107 GU C 234 del 15 agosto 2000, pag. 7. L'articolo 12 di questa iniziativa prevede un sistema di
cooperazione tra Stati membri "per il tramite delle autorità centrali nazionali che essi designano (...), al
fine di assicurare l'esercizio effettivo dei diritti di visita ai figli minori ed il ritorno immediato di questi
ultimi presso il genitore affidatario al termine del periodo di esercizio del diritto di visita (…). In
particolare, direttamente o con l'aiuto di intermediari, tali autorità devono adottare le misure opportune
per (…) agevolare l'intesa dei genitori sull'esercizio del diritto di visita mediante la conciliazione, la
mediazione o qualsiasi altro metodo simile".
53. La disponibilità e l'uso in quasi tutti gli Stati membri di tali meccanismi di ADR,
accessibili quando le parti sociali non abbiano ottenuto risultati, hanno condotto le
istituzioni dell'Unione europea ad interrogarsi sull'utilità di creare, a livello europeo,
dei meccanismi di ADR per le controversie transfrontaliere. Nella sua comunicazione
del 28 giugno 2000 "Agenda per la politica sociale"108, la Commissione ha indicato
che l'ammodernamento del modello sociale europeo deve passare in particolare per la
creazione di strumenti volti a prevenire ed arbitrare i conflitti. La Commissione ha
annunciato la sua intenzione di "consultare le parti sociali sulla necessità di creare, a
livello europeo, meccanismi volontari di mediazione, arbitrato e conciliazione per la
risoluzione dei conflitti". La Commissione ha già avviato i lavori preparatori per tale
consultazione. La Commissione finanzia così uno studio sul modo di funzionamento
dei metodi di risoluzione dei conflitti nel settore delle relazioni tra datori di lavoro e
dipendenti negli Stati membri. I risultati di questo studio saranno disponibili
nell'aprile 2002 ed ampiamente diffusi. La Commissione prosegue le sue riflessioni
sulla possibilità di creare dei meccanismi su scala europea, sul loro valore aggiunto e
i loro modi di funzionamento. Il Consiglio "occupazione e politica sociale" del 3
dicembre 2001 ha accolto con favore le intenzioni della Commissione a questo
proposito e l'ha invitata "a riferire sui risultati della consultazione delle parti sociali
circa la necessità di istituire a livello europeo meccanismi di risoluzione delle
controversie su base volontaria"109. Il Consiglio europeo di Laeken del 14 e 15
dicembre 2002 ha insistito "sull'importanza di prevenire e risolvere i conflitti sociali,
e più specificamente i conflitti sociali transnazionali, mediante meccanismi volontari
di mediazione su cui la Commissione è invitata a presentare un documento di
riflessione"110.
3. COME GARANTIRE LA QUALITÀ DEI METODI DI ADR ?
54. Le realizzazioni, iniziative e dibattiti in corso sul piano politico e legislativo, a livello
nazionale, comunitario ed internazionale sono tutti volti a preservare la qualità dei
metodi di ADR - in termini di accessibilità, d'efficacia e di garanzie di buona
giustizia - preservandone la flessibilità. Per raggiungere questo duplice obiettivo, è
opportuno determinare se l'approccio debba essere settoriale oppure globale, e se le
iniziative da prendere devono trattare in maniera differenziata i metodi di risoluzione
delle controversie on line (ODR) ed i metodi tradizionali.
3.1 Quale approccio seguire ?
55. Le reazioni al presente Libro verde - le risposte che saranno date a tutte le domande
poste ed i commenti generali - serviranno a determinare l'approccio che la
Commissione potrebbe seguire per assicurare la promozione dell'ADR. Queste
reazioni potrebbero ad esempio indicare l'interesse che si attribuisce alla messa a
punto di regole sull'ADR a livello comunitario. Tali regole dovrebbero in ogni caso
essere complementari agli sforzi già fatti e che continueranno ad essere profusi dalle
istituzioni comunitarie sugli aspetti operativi, finanziari e tecnici dei metodi di ADR.
108 COM(2000)379 del 28 giugno 2000
109 Conclusioni del Consiglio "occupazione e politica sociale" sulla mediazione sociale,
http://ue.eu.int/newsroom .
110 Punto 25 delle conclusioni della Presidenza.
La scelta della base giuridica per queste eventuali regole dipende dal contenuto
esatto che si vuole dare alle stesse ed alla portata che si vuole abbiano.
56. Se si ritiene utile fissare tali regole sarebbe allora opportuno delimitarne il campo
d'applicazione, determinarne il livello ed il tenore. Lo strumento più appropriato -
regolamento, direttiva o raccomandazione - dev'essere scelto in funzione della natura
delle misure prospettate. Qualsiasi misura eventualmente adottata in seguito al
presente Libro verde e sulla base della consultazione dovrà inoltre essere conforme ai
principi di sussidiarietà e proporzionalità, quali previsti all'articolo 5 del trattato CE e
nel protocollo sull'applicazione dei principi di sussidiarietà e proporzionalità111.
57. Se non dovesse prospettarsi un'iniziativa di regolamentazione della Comunità, una
soluzione per rafforzare ancora di più la convergenza dei diritti e delle pratiche
nazionali in materia di ADR potrebbe consistere nel proseguimento, da parte della
Commissione, della sua politica di promozione della ricerca e della cooperazione in
materia di diritto comparato, soprattutto tra universitari ed operatori del diritto,
compresi magistrati ed esperti. Tale cooperazione potrebbe mirare a definire dei
principi comuni nei settori pertinenti tipici dell'ADR, per giungere fino
all'elaborazione di orientamenti o di codici di condotta specifici per alcuni tipi di
ADR. Nel campo del commercio elettronico, le associazioni o organizzazioni di
imprese, professionali o dei consumatori elaborano esse stesse dei codici di condotta
a livello comunitario per disciplinare i servizi della società dell'informazione in linea
con l'articolo 16 della direttiva sul commercio elettronico112. Ci si potrebbe
interrogare sulla possibilità per i diversi attori dell'ADR di elaborare dei codici di
condotta comuni su scala regionale o mondiale che comportino un certo numero di
garanzie procedurali dell'ADR.
58. Nelle prime due parti del presente Libro verde ("una visione d'insieme" e "prendere
le mosse dai lavori già intrapresi"), la Commissione ha cercato non solo di fare
l'inventario dei lavori realizzati ma anche di tratteggiare le implicazioni sia politiche
che giuridiche delle eventuali iniziative da adottarsi a complemento di tali lavori. Le
stesse implicazioni si possono tradurre sotto forma di domande:
Domanda n. 1: Esistono problemi tali da giustificare un'azione comunitaria nel campo
dell'ADR? Se sì, quali sono questi problemi? Qual è il vostro parere sull'approccio generale
che le istituzioni dell'Unione europea dovrebbero seguire nel trattamento dell'ADR e quale
potrebbe essere la portata delle iniziative in proposito?
Domanda n. 2: Le iniziative da prendere si devono limitare a definire i principi applicabili ad
un determinato settore (quale ad esempio il diritto commerciale o il diritto di famiglia), settore
per settore, ed in tal modo considerare questi diversi settori in modo differenziato, oppure al
111 GU C 340 del 10 novembre 1997, pag. 105. Così, in conformità con il principio di sussidiarietà, gli
obiettivi delle misure non dovrebbero poter essere sufficientemente realizzati dagli Stati membri e
dovrebbero pertanto poter essere realizzati solo a livello comunitario. In conformità con il principio di
proporzionalità, le misure non dovrebbero andare al di là di quanto è necessario per raggiungere tali
obiettivi.
112 Si veda il paragrafo 41 del presente Libro verde.
contrario devono, per quanto possibile, estendersi a tutti i settori del diritto civile e
commerciale?
Domanda n. 3: Le iniziative da prendere devono trattare in modo differenziato i metodi di
risoluzione dei conflitti on line (ODR) - un settore emergente caratterizzato dall'innovazione
e dall'evoluzione rapida delle nuove tecnologie e che comporta alcune particolarità - rispetto a
quelli tradizionali, oppure devono riguardare senza distinzioni tutti i metodi di ADR?
Domanda n. 4: Come si potrebbe sviluppare il ricorso alle pratiche di ADR nell'ambito del
diritto di famiglia?
3.2 L'ADR considerata in modo globale
59. Quale che sia l'approccio adottato dalla Comunità, un certo numero di questioni si
presentano. Si tratta in particolare delle esigenze legate all'accesso alla giustizia, alle
norme minime di qualità ed alla posizione dei terzi.
3.2.1 ADR e accesso alla giustizia
60. Nella parte "visione d'insieme" del presente Libro verde, la Commissione ha cercato
di indicare quale ruolo possano svolgere i metodi di ADR nel contesto generale
dell'accesso per tutti alla giustizia. Anche lo stesso funzionamento dei metodi di
ADR deve essere esaminato sotto il profilo dell'accesso alla giustizia. Ci si deve
pertanto interrogare sulla portata delle clausole contrattuali di ricorso all'ADR, i
termini di prescrizione, la riservatezza, l'efficacia giuridica dell'ADR e la
responsabilità dei terzi.
3.2.1.1 Il ricorso all'ADR
61. Alcuni Stati membri hanno previsto nella loro legislazione un obbligo di ricorso
all'ADR prima di adire gli organi giurisdizionali113. Queste legislazioni hanno
tuttavia una portata limitata e si riferiscono a materie specifiche. In generale, le
legislazioni degli Stati membri prevedono che il ricorso all'ADR resti facoltativo, sia
che le parti aderiscano alla proposta di un giudice, sia che una di esse assuma
l'iniziativa e l'altra accetti.
62. Le clausole contrattuali di ricorso all'ADR sono tuttavia suscettibili di incidere sul
diritto d'accesso alla giustizia in quanto hanno come effetto quello di ritardare o
possono avere come risultato quello di impedire che siano aditi gli organi
giurisdizionali114. Il ricorso all'ADR sarebbe pertanto suscettibile di prevenire
l'accesso alla giustizia ai sensi dell'articolo 6, paragrafo 1, della Convenzione
113 Si veda il paragrafo 28 del presente Libro verde
114 L'introduzione di un regime di sospensione dei termini di prescrizione potrebbe evitare che l'azione si
estingua in esito alla procedura di ADR, si vedano i paragrafi 68 e seguenti in appresso.
europea dei diritti dell'uomo e dell'articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali
dell'Unione europea115.
63. In effetti, quello che in generale caratterizza il ricorso all'ADR è la predominanza del
suo carattere consensuale. La libertà del consenso si esprime a tutti gli stadi della sua
attuazione. Se le parti sono in un rapporto contrattuale, possono prevenire
un'eventuale lite inserendo nel loro contratto una clausola che le obbliga a tentare,
nel caso sorgesse una controversia relativa all'esecuzione del contratto, di risolverla
tramite una procedura d'ADR. Se invece non hanno previsto una clausola di ricorso
all'ADR nel loro contratto, rimangono libere di convenire su un accordo di ADR,
dopo l'insorgenza della controversia, con o senza l'aiuto del giudice.
64. Ci si può dunque interrogare su quale sia l'interesse di conferire un carattere
vincolante a queste clausole in quanto potrebbe essere inutile obbligare qualcuno a
partecipare ad una procedura di ADR contro la sua volontà, visto che il successo
della procedura dipende appunto dalla sua volontà.
65. Dal momento che le parti hanno la piena disponibilità dei loro diritti, in caso di
mancato rispetto degli obblighi risultanti da un accordo di ADR, le soluzioni sono da
ricercare nell'interpretazione della volontà delle parti e nel ricorso al diritto dei
contratti. Il ricorso agli organi giurisdizionali, indicativo del rifiuto di partecipare ad
una procedura di ADR prevista dal contratto, potrebbe pertanto essere sanzionato in
quanto costituirebbe la violazione di un obbligo contrattuale. Un simile rifiuto
potrebbe avere come conseguenza che il giudice investito di una richiesta relativa
all'esecuzione di altre disposizioni del contratto la dichiari irricevibile. Allo stesso
modo, il fatto di non accettare di partecipare alla procedura di ADR potrebbe essere
considerato come una violazione dell'obbligo di buona fede.
66. Infine, si pone la questione della portata di tali clausole quando vi sia uno squilibrio
nel rapporto di forze tra le parti del contratto. Le legislazioni nazionali hanno
attribuito una certa importanza all'obiettivo di proteggere la parte contrattuale più
debole, quale il dipendente rispetto al datore di lavoro, il conduttore rispetto al
locatore, l'assicurato rispetto all'assicuratore, il consumatore rispetto al
professionista, il commerciante al dettaglio rispetto alla grande distribuzione, il
produttore rispetto alla centrale d'acquisto, o il socio - azionista di minoranza -
rispetto alla società.
67. In questo contesto, ci si può chiedere se le clausole di ricorso all'ADR in materia di
contratti conclusi dal consumatore non siano in linea di principio vietate dalla
direttiva 93/13/CEE sulle clausole abusive116. Ai sensi di detta direttiva, "una
clausola contrattuale, che non è stata oggetto di negoziato individuale, si considera
abusiva se, malgrado il requisito della buona fede, determina, a danno del
consumatore, un significativo squilibrio dei diritti e degli obblighi delle parti
derivanti dal contratto". L'allegato della direttiva contiene una lista indicativa e non
esaustiva di clausole che possono essere dichiarate abusive, tra le quali "le clausole
115 Articolo 47, paragrafo 1, della carta: "Ogni individuo i cui diritti e le cui libertà garantiti dal diritto
dell'Unione siano stati violati ha diritto a un ricorso effettivo dinanzi a un giudice, nel rispetto delle
condizioni previste nel presente articolo".
116 Direttiva 93/13/CEE del Consiglio del 5 aprile 1993 concernente le clausole abusive nei contratti
stipulati con i consumatori, GU L 95 del 21 aprile 1993 pag. 29.
che hanno per oggetto o per effetto (…) di sopprimere o limitare l'esercizio di azioni
legali o vie di ricorso del consumatore".
Domanda n. 5: Le legislazioni degli Stati membri devono essere ravvicinate affinché in ogni
Stato membro le clausole di ricorso all'ADR abbiano un valore giuridico simile ?
Domanda n. 6: Se sì, si deve ammettere in maniera generale la validità di tali clausole oppure
se ne deve limitare la validità quando tali clausole figurino in contratti per adesione in
generale, oppure quando figurino, in particolare, in contratti stipulati con i consumatori ?
Domanda n. 7: Quale dovrebbe essere, in ogni caso, la portata di tali clausole ?
Domanda n. 8: Si deve giungere fino a ritenere che la violazione delle clausole stesse
comporti l'incompetenza del giudice a conoscere della controversia, almeno in via
temporanea?
3.2.1.2 I termini di prescrizione
68. Il ricorso all'ADR è suscettibile d'incidere sul diritto d'accesso alla giustizia in quanto
non interrompe il decorrere dei termini di prescrizione fissati per adire il giudice. In
esito alla procedura di ADR, nell'ipotesi di un fallimento di tale procedura, le parti
potrebbero essere decadute dal proprio diritto ad agire, oppure vedersi
ingiustificatamente ridotto de facto il termine di prescrizione.
69. Alcuni Stati membri hanno previsto nella propria legislazione che il ricorso a
determinate istanze di ADR riconosciute comporta una sospensione dei termini di
prescrizione relativi alla domanda sottoposta all'ADR117. La promozione dei metodi
di ADR potrebbe quindi passare per la modifica delle norme di procedura civile in
materia di termini di prescrizione, prevedendo che il termine sia interrotto all'avvio
della procedura di ADR e che ricominci a decorrere a partire dal momento in cui tale
procedura si sia conclusa senza una risoluzione.
70. Una norma siffatta potrebbe tuttavia sollevare delle difficoltà, in quanto sarebbe, in
quel caso, necessario dare una definizione precisa di tali procedure di ADR,
determinare il momento preciso in cui esse cominciano ed il momento preciso in cui
si concludono.
71. Il caso di una controversia transfrontaliera, in occasione della quale le parti abbiano
tentato senza successo la via dell'ADR in uno Stato membro, ma che rientra nella
competenza degli organi giurisdizionali di un altro Stato membro, dimostra
l'importanza di fare sì che la stessa disciplina sia applicabile in tutti gli Stati membri,
sia per quanto concerne il contenuto stesso della norma che per quanto concerne le
prove da fornire per beneficiare della stessa. Le norme in materia di termini di
prescrizione applicabili a tale tipo di controversie, accolte nel diritto processuale
civile del giudice competente ("lex fori"), potrebbero prevedere la sospensione dei
117 È quanto accade in Germania, qualora gli organi di ADR in causa siano riconosciuti
dall'amministrazione giudiziaria del Land.
termini, ma le parti, per poter beneficiare della sospensione, dovrebbero in quel caso
fornire la prova di aver fatto effettivamente ricorso ad un metodo di ADR, e
dimostrare che tale procedura di ADR si è svolta in quel determinato lasso di tempo.
Domanda n. 9: Le legislazioni degli Stati membri devono essere ravvicinate affinché in ogni
Stato membro il ricorso ad un meccanismo di ADR comporti la sospensione dei termini di
prescrizione per il ricorso agli organi giurisdizionali?
3.2.2 Norme minime di qualità?
72. Le procedure di ADR sono flessibili ma devono poggiare su norme minime di
qualità, tra cui alcuni principi informatori di tipo procedurale. I metodi di ADR
nell'ambito di procedimenti giudiziari sono disciplinati dai poteri pubblici e si
svolgono sotto il controllo del giudice. I metodi di ADR convenzionali invece si
basano su principi di procedura che le parti hanno scelto liberamente, ad esempio
aderendo alle regole di procedura proposte loro come modello da associazioni
professionali oppure attraverso codici di deontologia ai quali aderiscono. La
questione che si pone è allora quella di sapere come garantire al meglio l'attuazione
di questi principi informatori di procedura. Si potrebbero adottare delle iniziative di
autoregolamentazione, seguendo l'esempio delle iniziative in corso per quanto
concerne i servizi della società dell'informazione. La Commissione d'altronde
sostiene attivamente queste iniziative ma s'interroga sulla necessità di incoraggiare
gli attori coinvolti a rafforzare ulteriormente il controllo dell'attuazione di tali
iniziative da parte dei terzi e la creazione di meccanismi quali il rilascio di attestati di
qualità ("trustmarks") e la certificazione118. Il rafforzamento di tali iniziative di
autoregolamentazione potrebbe di fatto migliorare la fiducia nell'uso dell'ADR
salvaguardandone la flessibilità e l'attrattiva, ed evitando il ricorso a strumenti
pubblici più vincolanti.
73. Come è stato indicato in precedenza, nell'ambito delle controversie in materia di
consumo, la Commissione ha adottato due raccomandazioni relative ai principi
applicabili agli organi extragiudiziali incaricati della risoluzione delle controversie in
materia di consumo, sia interne che transnazionali119. Queste raccomandazioni
mirano essenzialmente ad assicurare che le procedure di ADR offrano alle parti un
minimo di garanzie di qualità, quali l'indipendenza o l'imparzialità, la trasparenza,
l'efficacia e l'osservanza della legge. La credibilità degli organi che soddisfano tali
requisiti ne esce in tal modo rafforzata.
74. Per fissare tali principi, la Commissione ha spesso fatto una distinzione a seconda
che il terzo prenda formalmente posizione sulla soluzione che potrebbe essere
apportata alla controversia120 o che egli assista solamente le parti nel trovare un
118 Queste questioni saranno oggetto della comunicazione sull'ODR citata al paragrafo 40 del presente
Libro verde.
119 Si veda il paragrafo 37 del presente Libro verde
120 È da notare che questa raccomandazione ed il presente Libro verde seguono un approccio diverso e non
hanno pertanto lo stesso campo d'applicazione. L'arbitrato rientra nella raccomandazione ma non nel
accordo. Qualora il terzo intervenga formalmente nelle negoziazioni, allora dovrà
soddisfare dei requisiti particolari per quanto concerne la sua indipendenza, e la
procedura dovrà fondarsi sul principio del dibattimento in contraddittorio, nel senso
che ciascuna delle parti dovrà essere in grado di rendere noto il suo punto di vista e
che qualsiasi mossa, presentazione di un atto, di un documento, di una prova da parte
dell'avversario dev'essere portata a conoscenza dell'altra parte e liberamente discussa.
Qualora il terzo abbia un ruolo di minore intervento, queste stesse esigenze possono
essere mitigate. La prima raccomandazione enumera sette principi: i principi di
indipendenza, di trasparenza, del contraddittorio, dell'efficacia, di legalità, di libertà e
di rappresentanza. La seconda raccomandazione invece si fonda sui principi di
imparzialità, di trasparenza, d'efficacia e d'equità.
75. La prima raccomandazione della Commissione viene già seguita e messa in pratica
dagli Stati membri: lo attesta il numero degli organi che sono ritenuti corrispondenti
ai principi di tale raccomandazione, notificati dagli Stati membri e riuniti in seno alla
rete EEJ-Net. L'efficacia e la credibilità della rete FIN-Net si fondano su questa
raccomandazione e sull'osservanza dei principi in essa enunciati. Questa
raccomandazione tende peraltro a vedersi accordare un ruolo privilegiato nell'ambito
della legislazione comunitaria121. In quanto alla seconda raccomandazione, tutti gli
osservatori testimoniano la sua utilità. Se è pertanto giusto lasciare a queste
raccomandazioni il tempo di mettersi alla prova, è però opportuno raccogliere fin
d'ora, nell'ambito dell'esercizio di consultazione condotto dal presente Libro verde, le
reazioni degli ambienti interessati sull'efficacia di tali strumenti.
76. In occasione di questo rafforzamento dell'azione comunitaria, e visto il successo
riscontrato sul campo dei principi enunciati nelle raccomandazioni, ci si potrebbe
interrogare su nuove iniziative, che pertanto potrebbero andare oltre il diritto del
consumo ed estendersi ad altri settori del diritto. Questi principi consacrati nel campo
del diritto del consumo potrebbero in effetti essere di beneficio, fatti salvi gli
adattamenti necessari, all'ADR in generale. Il Consiglio, nella sua decisione del 29
maggio 2000 citata, si era in effetti augurato che nel Libro verde e negli ulteriori
lavori eventuali sull'ADR fosse accordata priorità "alla possibilità di stabilire principi
fondamentali, o in generale o in settori specifici, che offrano le garanzie necessarie
affinché la composizione delle controversie da parte degli organi extragiudiziali
possieda il livello di fiducia richiesto nell'amministrazione della giustizia".
77. Se i metodi di ADR si fondano su un certo numero di garanzie minime di procedura,
esse possono presentarsi sotto forma di principi generali dettati a livello legislativo e
che possono essere attuati e sviluppati a livello infralegislativo in codici
deontologici. I principi informatori della procedura possono così assumere la forma
di regole di deontologia. I codici deontologici occupano in realtà un posto
Libro verde, le procedure di ADR nell'ambito di procedimenti giudiziari rientrano nel Libro verde ma
non nella raccomandazione.
121 Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio recante modificazione delle direttive
96/92/CE e 98/30/CE relative a norme comuni per i mercati interni dell'energia elettrica e del gas
naturale COM (2001) 125, allegato I, punto f): "Gli Stati membri provvedono a che siano disponibili
procedure trasparenti, semplici e poco onerose per l'esame dei reclami dei clienti finali e che siano
adottate misure per consentire una equa e rapida soluzione delle vertenze affiancata dalla introduzione,
ove garantito, di un sistema di rimborso e/o indennizzo; essi sono tenuti a conformarsi, nella misura del
possibile, ai principi di cui alla raccomandazione 98/257/CE della Commissione".
privilegiato nel funzionamento dell'ADR. Il loro sviluppo testimonia gli sforzi
compiuti dagli operatori per garantire la qualità delle procedure di ADR. Le regole di
procedura che essi sanciscono mirano pertanto a garantire l'imparzialità dei terzi, a
definire con precisione il loro ruolo esatto nel corso della procedura, a determinare i
termini entro i quali si deve poter giungere ad una soluzione, a disciplinare la
conclusione degli accordi. Questi codici potrebbero in tal modo essere gli strumenti
privilegiati al servizio della qualità delle procedure di ADR.
78. Alla Commissione è parso inoltre essenziale porre l'accento, tra le garanzie minime
di procedura, sul rispetto dell'obbligo di riservatezza.
3.2.2.1 La riservatezza
79. Nella maggioranza dei casi, le parti che ricorrono all'ADR attribuiscono grande
importanza al fatto che le informazioni scambiate, oralmente o per iscritto, nel corso
della procedura, e persino a volte gli stessi risultati della procedura, rimangano
riservati. La riservatezza sembra essere il perno del successo dell'ADR, in quanto
contribuisce a garantire la franchezza delle parti e la sincerità delle comunicazioni
nel corso della procedura. È opportuno, d'altra parte, impedire un uso deviato
dell'ADR e permettere alla parte che ha prodotto un documento o ha apportato una
prova nel corso della procedura di utilizzarli nel procedimento che potrebbe seguire
in caso di fallimento della procedura di ADR. La riservatezza s'impone sia alle parti
che ai terzi.
80. L'obbligo della riservatezza grava innanzitutto sulle parti. Le informazioni scambiate
tra le parti durante la procedura non dovrebbero essere ricevibili come mezzi di
prova in occasione di un procedimento giudiziario o di arbitrato successivo. Si
possono prevedere un certo numero d'eccezioni. Ad esempio, le parti possono
decidere di comune accordo che la procedura sarà sottratta, in tutto o in parte,
all'obbligo della riservatezza. Una parte può rendere noto un elemento o l'altro della
procedura di ADR se vi è tenuta in base al diritto applicabile. Infine, una parte può
rendere noto l'accordo che pone fine alla controversia tra le parti se ciò è necessario
all'attuazione o all'esecuzione di tale accordo.
81. L'obbligo della riservatezza grava soprattutto sul terzo. Quando una delle parti
comunica al terzo alcune informazioni in occasione di colloqui bilaterali (procedura
designata con il nome di "caucus"), il terzo non dovrebbe poter rivelare tali
informazioni all'altra parte. Questo obbligo di riservatezza consente, d'altra parte, di
meglio definire il ruolo del terzo nel corso della procedura, e ciò al fine di garantirne
l'equità. Quando il terzo è chiamato a svolgere un ruolo attivo nella ricerca della
soluzione da apportare alla controversia, dovrà necessariamente osservare il principio
del contraddittorio e potrà utilizzare il potere di ascoltare le parti separatamente al
solo scopo di favorire l'accordo. La possibilità di ascoltare l'una o l'altra parte in
maniera riservata deve essere esclusa quando il terzo sia chiamato a emettere una
decisione o una raccomandazione alla fine del procedimento di ADR. La
raccomandazione della Commissione del 4 aprile 2001 citata prevede, al capitolo
"equità", che "se, in qualsiasi fase, il terzo propone delle possibili soluzioni per la
risoluzione della controversia, entrambe le parti devono essere in grado di esporre il
loro punto di vista e di presentare osservazioni su qualsiasi argomentazione,
informazione o prova presentata dall'altra parte".
82. Il terzo non dovrebbe, in linea di principio, poter essere citato come testimone, né
intervenire come arbitro nell'ambito della stessa controversia nel caso in cui sia
fallita la procedura di ADR, in quanto ha potuto avere accesso, durante tale
procedura, ad informazioni che un arbitro non necessariamente avrebbe potuto
ottenere. L'obbligo di riservatezza che grava sul terzo può tuttavia essere disatteso se
le parti della procedura di ADR acconsentono a che il terzo renda note alcune delle
informazioni protette, o se il terzo stesso, sottoposto per via della sua professione al
segreto professionale, sia costretto in virtù del diritto applicabile a rendere note
alcune di queste informazioni122.
Domanda n. 10: Quali sono state le esperienze del funzionamento delle due raccomandazioni
della Commissione del 1998 e del 2001?
Domanda n. 11: Potrebbero i principi stabiliti in tali raccomandazioni applicarsi in modo
indifferenziato in settori diversi da quello del diritto del consumo e in particolar modo
estendersi a tutta la materia civile e commerciale ?
Domanda n. 12: Quali, tra i principi enucleati dalle raccomandazioni, potrebbero essere
accolti nelle legislazioni di tutti gli Stati membri?
Domanda n. 13: Secondo voi, sarebbe opportuno ravvicinare le legislazioni esistenti degli
Stati membri nei settori regolamentati, soprattutto in materia familiare, al fine di fissare dei
principi comuni in materia di garanzie procedurali?
Domanda n. 14: Quale iniziativa ritenete che le istituzioni europee debbano prendere, in
stretta collaborazione con le parti interessate, in materia di norme deontologiche alle quali
sarebbero sottoposti i terzi?
Domanda n. 15: È opportuno ravvicinare le legislazioni degli Stati membri affinché il rispetto
della riservatezza delle procedure di ADR sia garantito in ciascuno degli Stati membri?
Domanda n. 16: Se sì, in che modo ed in che misura dev'essere garantita tale riservatezza? In
che misura le garanzie di riservatezza dovrebbero estendersi alla pubblicazione dei risultati
del procedimento di ADR?
3.2.2.2 La validità dei consensi
83. L'accordo tra le parti costituisce la tappa fondamentale della procedura e, da un certo
punto di vista, la più delicata. È pertanto necessario assicurarsi che l'accordo
concluso sia un vero accordo. Se l'accordo finale non riflette la reale volontà delle
122 Esempio delle legislazioni relative ai sospetti di riciclaggio, come la direttiva del 19 novembre 2001
recante modifica della direttiva 91/308/CEE relativa alla prevenzione dell'uso del sistema finanziario a
scopo di riciclaggio dei proventi di attività illecite, che tuttavia esonera i notai, gli avvocati indipendenti
e gli studi legali dall'obbligo di fornire informazioni sui sospetti di riciclaggio qualora agiscano per il
loro cliente prima, durante e dopo un procedimento giudiziario o in occasione della valutazione della
situazione giuridica di un cliente. Questa norma sembra esonerare queste professioni quando agiscono
in veste di consulenti dei loro clienti, ma non quando agiscono in veste di terzi responsabili dell'ADR.
parti, il compromesso che effettivamente sono disposte ad accettare, con tutto ciò che
questo comporta in termini di rinuncia alle loro pretese originarie, la procedura di
ADR non avrà raggiunto i suoi principali obiettivi, ossia la reale risoluzione della
controversia e la conseguente pacificazione sociale. Si rischia infatti l'insorgenza di
nuovi problemi, quali la contestazione giuridica della validità dell'accordo,
l'invocazione della responsabilità del terzo per aver "strappato" il consenso di una
delle parti ad un compromesso non equo, ecc. In particolare, quando vi è squilibrio
economico tra le parti, s'impone l'esigenza di un certo formalismo protettore per
quanto riguarda la conclusione e la firma di un accordo. È opportuno fare tutto il
possibile per garantire la validità dei consensi espressi. Sembrerebbe quindi
necessario prevedere un termine di riflessione prima della firma123, oppure un
termine di recesso dopo la firma124. Rimane anche da esaminare la possibilità di
prevedere una fase di omologazione durante la quale si potrebbe controllare la
validità dell'accordo ed al cui esito si potrebbe conferire all'accordo il valore di titolo
esecutivo. Questa fase dovrebbe svolgersi davanti ad un giudice o ad un notaio ma
potrebbe anche avere luogo davanti ad organismi qualificati per determinate materie,
ad esempio le camere di commercio.
3.2.2.3 L’efficacia dell'ADR
84. Nel campo del diritto del consumo, il terzo può essere chiamato ad assumere una
posizione formale sulla soluzione da apportare alla controversia, sotto forma di una
decisione che può essere vincolante per una parte - è il caso degli "Ombudsmen" dei
clienti creati in alcuni settori economici come le banche o le assicurazioni, le cui
decisioni vincolano quelle imprese che hanno aderito al sistema. In questo caso,
l'efficacia della decisione presa si pone anche in termini di marketing. Se gli
operatori in questione non danno alcun seguito a tali decisioni, corrono il rischio di
vedere tale decisione pubblicata, oppure, se aderiscono ad un sistema commerciale
che ad esempio attribuisce dei marchi di qualità, di venire esclusi da tale sistema.
85. Quando le procedure di ADR conducono ad un accordo concluso dalle parti, è il caso
d'interrogarsi sulla portata di tale accordo, in particolare nel contesto di una
controversia transfrontaliera. Infatti la questione della qualifica giuridica dell'accordo
raggiunto in esito all'ADR è determinante per l'efficacia dell'ADR. Però la diversità
delle qualifiche utilizzate negli Stati membri per designare gli accordi conclusi in
esito a procedure di ADR rende il quadro particolarmente complesso. A seconda
dello Stato, l’ADR può effettivamente risultare spesso in una semplice transazione di
123 La raccomandazione citata del 4 aprile 2001 precisa, sotto il capitolo "equità": "prima che le parti si
mettano d'accordo su una proposta di risoluzione della controversia, dev'essere loro concesso un periodo
di tempo ragionevole per esaminare tale soluzione".
124 Questa tecnica giuridica è ben nota nel diritto comunitario, si veda ad esempio la direttiva 85/577/CEE
del Consiglio del 20 dicembre 1985 per la tutela dei consumatori in caso di contratti negoziati fuori dei
locali commerciali, GU L 372 del 31 dicembre 1985 pag.31; la direttiva 90/619/CEE del Consiglio del
8 novembre 1990, che coordina le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative riguardanti
l'assicurazione diretta sulla vita, fissa le disposizioni destinate a facilitare l'esercizio effettivo della
libera prestazione di servizi e modifica la direttiva 79/267/CEE (seconda direttiva assicurazione vita),
GU L 330 del 29 novembre 1990, pag. 50; la direttiva 94/47/CE del Parlamento europeo e del
Consiglio, del 26 ottobre 1994, concernente la tutela dell'acquirente per taluni aspetti dei contratti
relativi all'acquisizione di un diritto di godimento a tempo parziale di beni immobili, GU L 280 del 29
ottobre 1994, pag. 83; la direttiva 97/7/CE del 20 maggio 1997 riguardante la protezione dei
consumatori in materia di contratti a distanza, GU L 144 del 4 giugno 1997, pag. 19.
natura contrattuale, ma anche in altre formule, quali un verbale di conciliazione o un
verbale di accordo di mediazione. Tutte queste formule hanno in comune il fatto che
costituiscono in realtà delle "transazioni" quale che sia la qualifica con cui vengono
designate. In questo modo, gli accordi tra le parti possono essere eseguiti se sono
muniti della formula esecutoria, sia che il giudice li omologhi e rilasci un titolo
esecutivo, sia che le parti facciano ricorso all'atto autentico stipulato davanti ad un
pubblico ufficiale, quale il notaio. Infine, in alcuni Stati membri, le transazioni
iscritte nel verbale di un'istanza di ADR riconosciuta hanno valore di titolo
esecutivo125 126. Ora, la transazione non riveste la stessa efficacia giuridica in tutti gli
Stati membri. La questione della validità dell'accordo - e quindi della sua efficacia -
rientra pertanto nell'ambito della legge applicabile quale designata dalle regole in
materia di conflitto di leggi127.
86. Inoltre, la transazione giudiziaria, ai sensi della convenzione di Bruxelles e del
regolamento "Bruxelles I"128, non rappresenta altro che un contratto concluso davanti
al giudice attraverso il quale le parti pongono fine alla controversia tramite
reciproche concessioni. E, secondo la giurisprudenza della Corte di giustizia relativa
alla convenzione di Bruxelles del 1968, che il regolamento "Bruxelles I" è venuto a
sostituire, queste transazioni non costituiscono delle "decisioni" ai sensi dell'articolo
25 della Convenzione, in quanto tali atti rivestono "carattere essenzialmente
contrattuale, nel senso che il [loro] contenuto dipende anzitutto dalla volontà delle
parti (...)"129. In caso di conflitto tra una sentenza resa in contenzioso ed un accordo
risultante da un modo alternativo di risoluzione delle controversie con lo stesso
oggetto, l'accordo di ADR, che può assimilarsi ad una transazione giudiziaria, non
consentirà di opporsi alla richiesta di exequatur di tale sentenza.
87. Gli atti autentici beneficiano peraltro del sistema semplificato di exequatur creato
dalla convenzione di Bruxelles e dal regolamento "Bruxelles I" per poter circolare
nel territorio dell'Unione europea. La Corte di giustizia, nella sua giurisprudenza130,
ricorda citando la relazione Jenard-Möller sulla convenzione di Lugano131, che le tre
condizioni che devono essere riunite affinché un atto possa essere considerato
autentico sono le seguenti: "l'autenticità dell'atto deve essere stata attestata da
un'autorità pubblica; l'autenticità deve riguardare il contenuto dell'atto e non solo, ad
esempio, la firma; l'atto deve essere di per sé esecutivo nello Stato nel quale esso è
125 Se l'istanza davanti a cui la transazione è stata conclusa è riconosciuta dall'amministrazione giudiziaria
del Land, conformemente all'articolo 794, paragrafo 1 del codice di procedura civile tedesco.
126 L’articolo 1441-4 del nuovo codice di procedura civile francese autorizza, dal 1998, il presidente del
Tribunal de grande instance, adito su domanda di una parte alla transazione, di conferire efficacia
esecutiva all'atto che gli è presentato. Tuttavia, sembra che la natura giuridica delle transazioni così
omologate, ossia se abbiano carattere giurisdizionale, come una decisione in giustizia, oppure
contrattuale, sia discussa.
127 Le regole che disciplinano il conflitto di leggi in questa materia sono state uniformate a livello
comunitario mediante la convenzione di Roma del 19 giugno 1980 sulla legge applicabile alle
obbligazioni contrattuali, versione consolidata pubblicata in GU C 27 del 26 gennaio 1998, pag. 36.
128 Articolo 58 del regolamento.
129 Sentenza del 2 giugno 1994, causa C-414/92, Solo Kleinmotoren, Racc. [1994] I - 2237.
130 Sentenza del 17 giugno 1999, causa C-260/97, Unibank AS/ Flemming G. Christensen, Racc. [1999] I -
3715.
131 GU C 189 del 28 luglio 1990, pag. 57, paragrafo 72.
stato stipulato". La Corte da quanto sopra conclude, nel caso di specie, che "un titolo
di credito esecutivo in base al diritto dello Stato d'origine la cui autenticità non sia
stata attestata da un'autorità pubblica o da qualsiasi altra autorità a ciò autorizzata da
tale Stato non costituisce un atto autentico ai sensi dell'art. 50 della Convenzione di
Bruxelles". È stato suggerito che alcuni verbali di procedure di ADR potrebbero,
qualora fossero redatti da un'autorità pubblica e dotati di efficacia esecutiva,
costituire degli atti autentici ai sensi del regolamento "Bruxelles I". Quelli che invece
fossero scaturiti unicamente dalla volontà delle parti e non avessero ricevuto il sigillo
di un'autorità pubblica (ad esempio di un giudice o di un notaio) non potrebbero
beneficiare di tali norme. Da tali considerazioni deriva che esiste una grande
eterogeneità sia per quanto riguarda la natura degli accordi scaturiti da procedure di
ADR, che per quanto riguarda la loro efficacia giuridica e, pertanto, la loro efficacia
internazionale, sul piano europeo. È inoltre paradossale constatare che l'obiettivo di
evitare il processo, che è connaturato all'ADR, può dare origine ad un ricorso al
giudice per conferire efficacia obbligatoria agli accordi che ne sono scaturiti.
Domanda n. 17: A vostro giudizio, sarebbe opportuno fissare una norma a livello comunitario
secondo cui, in esito alle procedure di ADR, dev'essere osservato un termine di riflessione
prima della firma dell'accordo oppure un termine di recesso dopo tale firma? Questa questione
dovrebbe piuttosto essere trattata nell'ambito delle norme deontologiche a cui sono sottoposti i
terzi ?
Domanda n. 18: È necessario rafforzare l'efficacia degli accordi di ADR negli Stati membri?
Qual è la migliore soluzione al problema del riconoscimento e dell'esecuzione in un altro
Stato membro dell'Unione europea degli accordi di ADR ? In particolare, si devono adottare
norme specifiche per conferire carattere esecutivo agli accordi di ADR? In caso affermativo,
con quali garanzie?
3.2.3 Dare una posizione giuridica ai terzi?
88. Il terzo o i terzi responsabili del processo di ADR sono in effetti scelti dalle parti, sia
che esse lo/i designino direttamente sia che esse si rivolgano ad un organismo che
s'incaricherà esso stesso di nominarlo/i. Questa scelta è resa più agevole quando i
terzi presentano delle garanzie derivanti dalle norme di deontologia che si sono
impegnati ad osservare quali quelle menzionate in precedenza. La formazione dei
terzi induce inoltre a porsi la questione del loro riconoscimento.
3.2.3.1 La formazione dei terzi
89. La qualità dell'ADR poggia essenzialmente sulla competenza dei terzi responsabili
dell'ADR. La padronanza delle tecniche essenziali all'ADR richiede una solida
formazione. La formazione professionale svolge pertanto un ruolo di primo piano, e
non soltanto dal punto di vista del funzionamento delle procedure di ADR, della loro
qualità, e quindi della tutela degli utenti dell'ADR, ma anche nella prospettiva della
libera prestazione dei servizi garantita dall'articolo 49 del trattato.
90. Gli stessi giudici hanno bisogno di una formazione specifica. I terzi incaricati delle
procedure di ADR nell'ambito di procedimenti giudiziari devono sempre dimostrare
le proprie competenze, una formazione o un'esperienza minima, valutate caso per
caso dai giudici o attestate sotto forma di riconoscimento. Invece, non si pone alcuna
simile condizione per i terzi responsabili di procedure di ADR convenzionali.
91. I terzi, che appartengano o meno ad una professione regolamentata, sono a volte
raggruppati in seno ad associazioni. Queste stesse associazioni incoraggiano i propri
membri a seguire una formazione o sono a volte portate a dispensare esse stesse una
formazione all'ADR, e creano, come accompagnamento alla formazione che
dispensano, un sistema di certificazione, di riconoscimento e di valutazione periodica
dei propri membri. Queste associazioni sono, d'altronde, all'origine dello sviluppo dei
codici di deontologia e dei regolamenti di procedura. Potrebbe rivelarsi importante
creare una competenza specifica in materia di ADR che consenta, nel caso in cui i
terzi non appartengano ad una professione regolamentata, di garantire il controllo
delle qualificazioni, e così permettere la libera circolazione dei terzi.
3.2.3.2 Il riconoscimento dei terzi
92. Rientra nella missione dei poteri pubblici provvedere affinché esistano delle garanzie
minime relativamente alla competenza dei terzi. È opportuno interrogarsi sulla
questione di sapere se i poteri pubblici debbano subentrare agli operatori attraverso la
creazione di un sistema di riconoscimento dei terzi132 senza tuttavia pregiudicare la
flessibilità e la semplicità dell’ADR.
93. Qualora i terzi appartengano ad una professione regolamentata, si applicheranno il
sistema generale di riconoscimento delle qualifiche tra Stati membri133o le direttive
intese a facilitare la prestazione di servizi e lo stabilimento degli avvocati134. Nel
caso contrario, ci si possono aspettare alcune difficoltà.
132 Si veda in particolare il parere del Parlamento europeo sulla proposta di regolamento "Bruxelles I",
citato, emendamenti 35 e 39, GU C 146 del 17 maggio 2001, pag. 94.
133 Documento di lavoro dei servizi della Commissione europea del 21 maggio 2001 sul futuro sistema di
riconoscimento delle qualifiche professionali nell'UE
http://europa.eu.int/comm/internal_market/en/qualifications/consultation_fr.pdf
134 Direttiva 77/249/CEE del Consiglio del 22 marzo 1977 intesa a facilitare l'esercizio effettivo della
libera prestazione di servizi da parte degli avvocati, GU L 78 del 26 marzo 1977, pag.1, e direttiva
98/5/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 16 febbraio 1998 volta a facilitare l'esercizio
permanente della professione di avvocato in uno Stato membro diverso da quello in cui è stata
acquistata la qualifica, GU L 77 del 14 marzo 1998, pag. 36. Direttiva 89/48/CEE del Consiglio del 21
dicembre 1988 relativa ad un sistema generale di riconoscimento dei diplomi di istruzione superiore che
sanzionano formazioni professionali di una durata minima di tre anni, GU L 19 del 24 gennaio 1989,
pag.16; direttiva 92/51/CEE del Consiglio del 18 giugno 1992 relativa ad un secondo sistema generale
di riconoscimento della formazione professionale, che integra la direttiva 89/48/CEE, GU L 209 del 24
luglio 1992, pag. 25; direttiva 1999/42/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 7 giugno 1999
che istituisce un meccanismo di riconoscimento delle qualifiche per le attività professionali disciplinate
dalle direttive di liberalizzazione e dalle direttive recanti misure transitorie e che completa il sistema
generale di riconoscimento delle qualifiche, GU L 201 del 31 luglio 1999, pag. 77.
38
3.2.3.3 La responsabilità dei terzi
94. Infine, deve essere affrontata anche la questione della responsabilità dei terzi. Il terzo
potrebbe essere chiamato a rispondere delle conseguenze del suo intervento nella
procedura, a titolo personale qualora sia intervenuto in qualità di privato individuo o
persino, in alcuni casi, qualora agisca in ambito pubblico, in caso di irregolarità
commesse nel corso del processo di ADR. Si potrebbe ad esempio pensare ad una
violazione dell'obbligo di riservatezza o ad una mancanza di imparzialità a favore di
una delle parti. Il terzo potrebbe essere chiamato a rispondere ai sensi del diritto
comune della responsabilità civile degli Stati membri, anche se questi ultimi non
sembrano possedere norme specifiche relative alla responsabilità dei mediatori o
conciliatori135. Ci si può interrogare sulla creazione di un regime di responsabilità o
almeno di norme specifiche per fare risaltare il ruolo esatto del terzo nella procedura,
che spesso è ridotto a mero catalizzatore. Probabilmente sarà in ogni caso necessario
evitare di paralizzare le volontà e le iniziative attraverso misure troppo vincolanti.
Domanda n. 19: Quali iniziative ritenete che le istituzioni comunitarie dovrebbero adottare
per sostenere la formazione dei terzi?
Domanda n. 20: Sarebbe opportuno prevedere criteri minimi di formazione ai fini del
riconoscimento dei terzi?
Domanda n. 21: Si devono adottare norme speciali relativamente alla responsabilità dei terzi?
In caso affermativo, quali? Che ruolo dovrebbero svolgere in questo campo i codici di
deontologia?
135 In ogni caso, non vi è un riferimento in tal senso nelle risposte al questionario. In alcuni paesi esistono
regole precise relative alla loro nomina ed alle qualifiche richieste e, pertanto, deve essere prevista
anche la loro revoca o cessazione dalle funzioni in caso di mancata ottemperanza a tali obblighi. Così,
in Francia, l'articolo 3-2 del decreto del 20 marzo 1978 relativo ai conciliatori di giustizia prevede che
l'autorità giudiziaria può porre fine alle loro funzioni prima che sia spirato il termine del loro mandato
con decisione motivata, dopo aver ascoltato gli interessati.
39
RICAPITOLAZIONE DELLE DOMANDE
Domanda n. 1: Esistono problemi tali da giustificare un'azione comunitaria nel campo
dell'ADR? Se sì, quali sono questi problemi? Qual è il vostro parere sull'approccio generale
che le istituzioni dell'Unione europea dovrebbero seguire nel trattamento dell'ADR e quale
potrebbe essere la portata delle iniziative in proposito?
Domanda n. 2: Le iniziative da prendere si devono limitare a definire i principi applicabili ad
un determinato settore (quale ad esempio il diritto commerciale o il diritto di famiglia), settore
per settore, ed in tal modo considerare questi diversi settori in modo differenziato, oppure al
contrario devono, per quanto possibile, estendersi a tutti i settori del diritto civile e
commerciale?
Domanda n. 3: Le iniziative da prendere devono trattare in modo differenziato i metodi di
risoluzione dei conflitti on line (ODR) - un settore emergente caratterizzato dall'innovazione
e dall'evoluzione rapida delle nuove tecnologie e che comporta alcune particolarità - rispetto a
quelli tradizionali, oppure devono riguardare senza distinzioni tutti i metodi di ADR?
Domanda n. 4: Come si potrebbe sviluppare il ricorso alle pratiche di ADR nell'ambito del
diritto di famiglia?
Domanda n. 5: Le legislazioni degli Stati membri devono essere ravvicinate affinché in ogni
Stato membro le clausole di ricorso all'ADR abbiano un valore giuridico simile ?
Domanda n. 6: Se sì, si deve ammettere in maniera generale la validità di tali clausole oppure
se ne deve limitare la validità quando tali clausole figurino in contratti per adesione in
generale, oppure quando figurino, in particolare, in contratti stipulati con i consumatori ?
Domanda n. 7: Quale dovrebbe essere, in ogni caso, la portata di tali clausole ?
Domanda n. 8: Si deve giungere fino a ritenere che la violazione delle clausole stesse
comporti l'incompetenza del giudice a conoscere della controversia, almeno in via
temporanea?
Domanda n. 9: Le legislazioni degli Stati membri devono essere ravvicinate affinché in ogni
Stato membro il ricorso ad un meccanismo di ADR comporti la sospensione dei termini di
prescrizione per il ricorso agli organi giurisdizionali?
Domanda n. 10: Quali sono state le esperienze del funzionamento delle due raccomandazioni
della Commissione del 1998 e del 2001?
Domanda n. 11: Potrebbero i principi stabiliti in tali raccomandazioni applicarsi in modo
indifferenziato in settori diversi da quello del diritto del consumo e in particolar modo
estendersi a tutta la materia civile e commerciale ?
40
Domanda n. 12: Quali, tra i principi enucleati dalle raccomandazioni, potrebbero essere
accolti nelle legislazioni di tutti gli Stati membri?
Domanda n. 13: Secondo voi, sarebbe opportuno ravvicinare le legislazioni esistenti degli
Stati membri nei settori regolamentati, soprattutto in materia familiare, al fine di fissare dei
principi comuni in materia di garanzie procedurali?
Domanda n. 14: Quale iniziativa ritenete che le istituzioni europee debbano prendere, in
stretta collaborazione con le parti interessate, in materia di norme deontologiche alle quali
sarebbero sottoposti i terzi?
Domanda n. 15: È opportuno ravvicinare le legislazioni degli Stati membri affinché il rispetto
della riservatezza delle procedure di ADR sia garantito in ciascuno degli Stati membri?
Domanda n. 16: Se sì, in che modo ed in che misura dev'essere garantita tale riservatezza? In
che misura le garanzie di riservatezza dovrebbero estendersi alla pubblicazione dei risultati
del procedimento di ADR?
Domanda n. 17: A vostro giudizio, sarebbe opportuno fissare una norma a livello comunitario
secondo cui, in esito alle procedure di ADR, dev'essere osservato un termine di riflessione
prima della firma dell'accordo oppure un termine di recesso dopo tale firma? Questa questione
dovrebbe piuttosto essere trattata nell'ambito delle norme deontologiche a cui sono sottoposti i
terzi ?
Domanda n. 18: È necessario rafforzare l'efficacia degli accordi di ADR negli Stati membri?
Qual è la migliore soluzione al problema del riconoscimento e dell'esecuzione in un altro
Stato membro dell'Unione europea degli accordi di ADR ? In particolare, si devono adottare
norme specifiche per conferire carattere esecutivo agli accordi di ADR? In caso affermativo,
con quali garanzie?
Domanda n. 19: Quali iniziative ritenete che le istituzioni comunitarie dovrebbero adottare
per sostenere la formazione dei terzi?
Domanda n. 20: Sarebbe opportuno prevedere criteri minimi di formazione ai fini del
riconoscimento dei terzi?
Domanda n. 21: Si devono adottare norme speciali relativamente alla responsabilità dei terzi?
In caso affermativo, quali? Che ruolo dovrebbero svolgere in questo campo i codici di
deontologia?
relativo ai modi alternativi di risoluzione delle controversie
in materia civile e commerciale
(presentato dalla Commissione)
INDICE
Obiettivo del Libro verde ........................................................................................................... 4
Sintesi ..................................................................................................................................... 5
1. Una visione d'insieme .................................................................................................. 6
1.1 Una grande diversità .................................................................................................... 6
1.2 Per un migliore accesso alla giustizia .......................................................................... 7
1.3 Una priorità politica ................................................................................................... 10
1.4 Un argomento d'attualità ............................................................................................ 11
1.5 Una dimensione internazionale.................................................................................. 12
1.6 Un mandato cerniera .................................................................................................. 13
2. Prendere le mosse dai lavori già intrapresi ................................................................ 14
2.1 Negli Stati membri ..................................................................................................... 14
2.1.1 ADR nell'ambito di procedimenti giudiziari.............................................................. 15
2.1.2 ADR convenzionale ................................................................................................... 17
2.2 A livello di Unione europea ....................................................................................... 17
2.2.1 Prendere le mosse dalle iniziative adottate nel settore del diritto del consumo......... 17
2.2.2 Sfruttare le iniziative prese nel campo del diritto di famiglia.................................... 22
2.2.3 Accompagnare lo sviluppo dei metodi di ADR nel settore delle relazioni industriali24
3. Come garantire la qualità dei metodi di ADR ?......................................................... 25
3.1 Quale approccio seguire ? .......................................................................................... 25
3.2 L'ADR considerata in modo globale.......................................................................... 27
3.2.1 ADR e accesso alla giustizia...................................................................................... 27
3.2.1.1 Il ricorso all'ADR....................................................................................................... 27
3.2.1.2 I termini di prescrizione ............................................................................................. 29
3.2.2 Norme minime di qualità?.......................................................................................... 30
3.2.2.1 La riservatezza ........................................................................................................... 32
3.2.2.2 La validità dei consensi.............................................................................................. 33
3.2.2.3 L’efficacia dell'ADR .................................................................................................. 34
3.2.3 Dare una posizione giuridica ai terzi?........................................................................ 36
3.2.3.1 La formazione dei terzi .............................................................................................. 36
3
3.2.3.2 Il riconoscimento dei terzi.......................................................................................... 37
3.2.3.3 La responsabilità dei terzi .......................................................................................... 38
Ricapitolazione delle domande ................................................................................................ 39
OBIETTIVO DEL LIBRO VERDE
Il presente Libro verde ha come obiettivo quello di avviare un'ampia consultazione degli
ambienti interessati su un certo numero di questioni di ordine giuridico che si pongono nel
campo della risoluzione alternativa delle controversie in materia civile e commerciale.
Le risposte alle domande specifiche poste ed i commenti generali potranno essere inviati, di
preferenza entro il 15 ottobre 2002, al seguente indirizzo:
Commissione europea
Direzione generale Giustizia e affari interni
Unità A3 - Cooperazione giudiziaria in materia civile
LX 46 5/152
Rue de la Loi, 200
B-1049 Bruxelles
Belgio
Fax: + 32 2 299 64 57
Posta elettronica: JAI-coop-jud-civil@cec.eu.int
La Commissione intende organizzare un'audizione pubblica sull'argomento all'inizio del 2003.
SINTESI
I modi alternativi di risoluzione delle controversie in campo civile e commerciale (in appresso
designati, ai fini del Libro verde e per convenzione lessicale, come "ADR", che sta per
"Alternative Dispute Resolution") sono oggetto di un rinnovato interesse all'interno
dell'Unione europea, per tre ragioni.
In primo luogo, ci si è resi conto del rinnovamento che conoscono sul campo i metodi di
ADR, a beneficio dei cittadini, il cui accesso alla giustizia risulta migliorato.
Secondo, l'ADR è oggetto di una particolare attenzione da parte degli Stati membri,
attenzione che a volte si traduce in iniziative legislative.
Infine, l'ADR rappresenta una priorità politica - più volte riaffermata - per le istituzioni
dell'Unione europea cui spetta il compito di promuovere tali metodi alternativi, di garantire il
miglior contesto possibile per il loro sviluppo, e di cercare di garantirne la qualità. Questa
priorità politica è stata messa in particolare evidenza nel settore della società
dell'informazione, dove, in particolare, è stato riconosciuto il ruolo dei nuovi servizi on line di
risoluzione delle controversie ("ODR", che sta per "Online Dispute Resolution") in materia di
risoluzione delle controversie transfrontaliere su Internet.
Questo contesto particolare chiarisce il mandato politico da cui trae origine il presente Libro
verde. Il Consiglio ha infatti invitato la Commissione a presentare "un Libro verde per fare il
punto della situazione esistente e per lanciare un'ampia consultazione ai fini della
preparazione delle misure concrete da adottare".
Il presente Libro verde offre l'occasione per sensibilizzare il più vasto pubblico possibile
all'ADR, e consente inoltre di assicurare una migliore comprensibilità delle realizzazioni e
delle iniziative adottate in materia dagli Stati membri e a livello comunitario.
La consultazione pubblica su questo Libro verde ha come obiettivo quello di raccogliere le
osservazioni generali degli ambienti interessati nonché le reazioni specifiche alle domande
che vengono formulate.
Queste domande sono di natura giuridica e vertono su elementi determinanti del processo di
ADR, quali le questioni delle clausole di ricorso all'ADR, il problema dei termini di
prescrizione, l'esigenza di riservatezza, la validità dei consensi, l'efficacia degli accordi
scaturiti dall'ADR, la formazione dei terzi, il loro riconoscimento, il loro regime di
responsabilità.
La Commissione intende prendere in considerazione il punto di vista di ciascuno, allo scopo
di definire gli orientamenti della politica che sarà chiamata a perseguire nei prossimi anni nel
suo ruolo di promotore di iniziative legislative ed operative.
1. UNA VISIONE D'INSIEME
1.1 Una grande diversità
1. Da qualche anno si assiste, negli Stati membri, ad uno sviluppo normativo dei modi
cosiddetti alternativi di composizione o di risoluzione delle controversie, anche se si
concorda nel dire che tali metodi sono molto antichi. I vantaggi propri a questi
metodi di giustizia privata e la crisi di efficacia della giustizia hanno in effetti
suscitato un rinnovato interesse per simili metodi di composizione delle controversie
più consensuali rispetto al ricorso al giudice o all'arbitro. A livello comunitario
vengono profusi sforzi notevoli per accompagnare il loro sviluppo, in particolare
nell'ambito della società dell'informazione, al fine di accrescere la fiducia dei
consumatori e delle piccole e medie imprese nel commercio elettronico.
2. I modi alternativi di risoluzione delle controversie, ai sensi del presente Libro verde,
designeranno pertanto le procedure non giurisdizionali di risoluzione delle
controversie condotte da una parte terza neutrale1, ad esclusione dell'arbitrato
propriamente detto2. I modi alternativi di risoluzione delle controversie saranno
pertanto designati in appresso con l'acronimo che tende ad imporsi universalmente
nella pratica: "ADR", che sta per "Alternative Dispute Resolution"3. Il presente Libro
verde tratterà unicamente dei modi alternativi di risoluzione delle controversie di
diritto civile e commerciale, comprese quelle di diritto del lavoro o in materia di
consumo4.
1 Questa definizione conduce ad escludere dal campo di applicazione del presente Libro verde in
particolare le seguenti procedure:
- la perizia, che non è un modo di risoluzione delle controversie, bensì una procedura di ricorso
ad un esperto, a sostegno, per esempio, di un procedimento giudiziario o di arbitrato;
- i sistemi di trattamento dei reclami, messi a disposizione dei consumatori dagli operatori
economici. Queste procedure non sono condotte da terzi, bensì da una delle parti in conflitto;
- i "sistemi di negoziazione automatizzata" senza intervento umano proposti da prestatori di
servizi della società dell'informazione. Questi sistemi non costituiscono procedure di
risoluzione delle controversie condotte da terzi, bensì strumenti tecnici destinati a facilitare la
negoziazione diretta tra le parti in conflitto.
2 L'arbitrato è, in effetti, un modo di risoluzione delle controversie assimilabile più ai procedimenti
giurisdizionali che ai modi alternativi, in quanto il lodo arbitrale mira a sostituirsi alla decisione
giudiziaria. L'arbitrato è ben regolamentato, negli Stati membri e a livello internazionale, con la
convenzione di New York del 1958 per il riconoscimento e l'esecuzione delle sentenze arbitrali
straniere http://www.uncitral.org/fr-index.htm, o, nell'ambito del Consiglio d'Europa, la convenzione
europea del 1966 recante la legge uniforme in materia di arbitrato
http://conventions.coe.int/Treaty/FR/Cadreprincipal.htm
3 I termini utilizzati in modo più corrente nella pratica e nelle legislazioni nazionali - ossia mediazione e
conciliazione - non saranno pertanto impiegati in maniera sistematica nel presente Libro verde, ma solo
nel contesto di una legislazione nazionale particolare o di specifici lavori di un'organizzazione
internazionale.
4 Sono escluse dall'ambito di applicazione del presente Libro verde le questioni relative ai diritti
indisponibili e che interessano l'ordine pubblico, quali un certo numero di disposizioni del diritto delle
persone e di famiglia, del diritto della concorrenza, del diritto del consumo, che in effetti non possono
costituire oggetto di ADR.
3. I modi alternativi di risoluzione delle controversie di diritto civile e commerciale
possono essere catalogati in diverse categorie, suscettibili di essere disciplinate da
altrettanti regimi giuridici. Una prima distinzione s'impone tra le funzioni di ADR
che sono esercitate da un giudice o affidate da un giudice ad un terzo ("ADR
nell'ambito di procedimenti giudiziari"), e i metodi di ADR a cui ricorrono le parti in
conflitto al di fuori di qualsiasi procedura giudiziaria ("ADR convenzionale"). Una
seconda distinzione altrettanto fondamentale agli occhi della Commissione deve
essere operata tra i vari metodi di ADR convenzionali. In esito ad alcuni processi di
ADR5, il terzo o i terzi possono essere condotti ad emettere una decisione vincolante
per una delle parti6 o a fare delle raccomandazioni alle parti, che queste ultime sono
libere di seguire oppure no7. In altre procedure di ADR, i terzi non prendono
formalmente una posizione sulla soluzione che potrebbe applicarsi alla controversia,
e si limitano ad assistere le parti nella ricerca di un accordo8.
4. I metodi di ADR non costituiscono una novità, ma conoscono uno sviluppo
accelerato da qualche anno ed attirano l'attenzione crescente di un certo numero di
osservatori. La moltiplicazione delle iniziative sul campo9 e la ricchezza delle opere
di dottrina costituiscono un aiuto prezioso per i poteri pubblici nel loro compito di
controllo e/o di disciplina dell'ADR.
1.2 Per un migliore accesso alla giustizia
5. Uno dei motivi dello sviluppo dell'ADR è di ordine pratico e congiunturale: i metodi
di ADR forniscono una risposta alle difficoltà di accesso alla giustizia, che molti
paesi devono affrontare. Queste difficoltà si spiegano con il fatto che le controversie
sottoposte agli organi giurisdizionali si moltiplicano, le procedure tendono ad
allungarsi e i costi sopportati in occasione di tali procedimenti ad aumentare. La
quantità, la complessità e la natura tecnica dei testi legislativi contribuiscono d'altra
parte a rendere più difficile l'accesso alla giustizia.
5 Questi due tipi di ADR sono oggetto della raccomandazione 98/257/CE della Commissione del 30
marzo 1998 riguardante i principi applicabili agli organi responsabili per la risoluzione extragiudiziale
delle controversie in materia di consumo, GU L 115 del 17 aprile 1998, pag. 31. Questa
raccomandazione d'altra parte tratta anche dell'arbitrato in materia di consumo che è invece escluso
dall'ambito del presente Libro verde.
6 Come spesso accade per gli "Ombudsmen" dei clienti creati da alcuni settori economici come le banche
e le assicurazioni. Le decisioni degli "Ombudsmen" sono imposte alle imprese che hanno aderito al
sistema.
7 Come accade per i "Consumer Complaint Boards" dei paesi scandinavi.
8 Questo tipo di procedure nel campo del consumo sono quelle contemplate nella raccomandazione
2001/310/CE della Commissione del 4 aprile 2001 sui principi applicabili agli organi extragiudiziali che
partecipano alla risoluzione consensuale delle controversie in materia di consumo, GU L 109 del 19
aprile 2001, pag. 56.
9 Queste iniziative risalgono talvolta a tempo addietro, come la creazione, dal 1994, sotto forma di
Gruppo europeo d'interesse economico, di una rete di centri di arbitrato e di mediazione commerciale
con sedi in Spagna, in Francia, in Italia e nel Regno Unito. Questa rete, chiamata "Réseau Européen
d'Arbitrage et de Médiation" (REAM) o "European Network for Dispute Resolution" (ENDR) ha, in
particolare, potuto inizialmente beneficiare di un sostegno finanziario comunitario gestito dalla
Commissione europea , Direzione generale XXIII "piccole e medie imprese".
6. Le controversie transfrontaliere sono caratterizzate ancora più che quelle interne
dalla lentezza e dal costo dei procedimenti10. Con la realizzazione del mercato
interno e l'intensificazione degli scambi e della mobilità dei cittadini, i conflitti tra
cittadini di Stati membri diversi o tra persone residenti in Stati membri diversi,
amplificati in particolare dallo sviluppo del commercio elettronico transfrontaliero,
quale che sia l'importanza o il valore della controversia, tendono a moltiplicarsi, e
con questi il numero delle cause transfrontaliere portate davanti ai giudici. Ai
problemi pratici di sovraccarico della giustizia si aggiungono questioni spesso
complesse di conflitti di leggi e di giurisdizione, nonché difficoltà pratiche di ordine
linguistico e finanziario.
7. L'accesso alla giustizia per tutti è un diritto fondamentale consacrato dall'articolo 6
della convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà
fondamentali. Il diritto ad un ricorso effettivo è stato elevato dalla Corte di giustizia
al rango di principio generale del diritto comunitario11, ed è stato peraltro sancito
dall'articolo 47 della carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea. L'accesso alla
giustizia costituisce un'esigenza a cui gli Stati membri rispondono in particolare
attraverso la messa a disposizione di procedimenti giudiziari rapidi e poco costosi.
Alcuni Stati membri hanno d'altronde intrapreso una modernizzazione del loro
sistema giudiziario mediante la semplificazione degli atti introduttivi del
procedimento oppure mediante la previsione della possibilità d'introdurre una
domanda in giustizia per via elettronica12.
8. L'Unione europea cerca, dal canto suo, di facilitare l'accesso alla giustizia attraverso
una serie di misure quali la creazione di un sistema d'informazione sulla giustizia di
facile accesso, la cui gestione e il cui aggiornamento sono assicurati da una rete di
autorità nazionali competenti13. Questi sforzi si aggiungono a quelli già profusi nella
prospettiva della creazione di uno spazio europeo di giustizia fondato sul principio
del riconoscimento reciproco, come le misure relative allo snellimento delle
procedure di exequatur14, le iniziative volte ad eliminare l'exequatur per i crediti non
10 Su queste questioni, si vedano in particolare gli elementi di informazione riportati nel Libro verde della
Commissione del 9 febbraio 2000 "Assistenza giudiziaria in materia civile: i problemi che si presentano
al contendente transfrontaliero" COM(2000)51 def.
11 Sentenza del 15 maggio 1986 nella causa 222/84, Johnston, Racc. [1986] pag.1651.
12 Questa possibilità è, per quanto riguarda le domande di lieve entità, effettiva in Germania, in
Danimarca, in Finlandia ed in Inghilterra. Queste informazioni provengono dalle risposte degli Stati
membri ad un questionario che la Commissione ha inviato nel settembre 2000 sulle procedure
giudiziarie applicabili alle domande di lieve entità.
13 Decisione 2001/470/CE del Consiglio del 28 maggio 2001, relativa all'istituzione di una rete giudiziaria
europea in materia civile e commerciale, GU L 174 del 27 giugno 2001, pag. 25. Ai sensi dell'articolo
14 di questa decisione, sarà istituito "un sistema di informazione destinato al pubblico che si avvale di
Internet" che comprenderà, in particolare, delle schede informative alcune delle quali riguarderanno "la
possibilità di comporre controversie con metodi alternativi e indicazione dei centri nazionali
d'informazione e di assistenza della rete comunitaria di organi nazionali per la risoluzione
extragiudiziale delle controversie in materia di consumo".
14 Comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo del 26 novembre 1997:
"Verso una maggiore efficienza nell'ottenimento e nell'esecuzione delle decisioni nell'ambito
dell'Unione europea", COM(97)609 def.. Regolamento (CE) n. 44/2001 del Consiglio del 22 dicembre
2000 concernente la competenza giurisdizionale, il riconoscimento e l'esecuzione delle decisioni in
materia civile e commerciale, in appresso regolamento "Bruxelles I", GU L 12 del 16 gennaio 2001,
pag. 1. Il regolamento "Bruxelles I" , dal 1 marzo 2002, sostituisce (tranne che per la Danimarca) la
contestati, e quelle volte a semplificare ed accelerare la risoluzione delle controversie
transfrontaliere di lieve entità15.
9. L'ADR si colloca pienamente nel contesto delle politiche volte al miglioramento
dell'accesso alla giustizia. L'ADR svolge, in effetti, un ruolo complementare rispetto
ai procedimenti giurisdizionali, in quanto i metodi adoperati nell'ADR spesso sono
più adatti alla natura delle controversie. L'ADR può così permettere alle parti
d'instaurare un dialogo, che sarebbe altrimenti stato impossibile, e di valutare esse
stesse l'opportunità di fare ricorso al giudice.
10. È opportuno mettere particolarmente in risalto il ruolo dell'ADR come strumento al
servizio della pace sociale. In effetti, nelle forme di ADR in cui i terzi non prendono
alcuna decisione, le parti non si affrontano più, ma al contrario s'impegnano in un
processo di riavvicinamento, e scelgono esse stesse il metodo di risoluzione del
contenzioso svolgendo un ruolo più attivo in tale processo per tentare di trovare da
sole la soluzione che conviene loro di più. Questo approccio consensuale aumenta le
possibilità per le parti di mantenere, una volta risolta la lite, le loro relazioni di natura
commerciale o di altra natura.
11. I metodi di ADR si caratterizzano per la loro flessibilità, nel senso che le parti sono,
in linea di principio, libere di ricorrere all'ADR, di decidere quale organizzazione o
quale persona incaricare della procedura, di determinare quale procedura seguire, di
scegliere se parteciparvi personalmente o se farsi rappresentare e infine di deciderne
l'esito.
12. Il costo delle procedure di ADR è un fattore ovviamente essenziale da prendere in
considerazione. In generale, questo costo è a carico delle parti. Le parti possono
tuttavia non essere tenute a sostenere i costi legati all'ADR. Infatti si potrebbe dare il
caso che i terzi incaricati dell'ADR non siano retribuiti16, potrebbe darsi anche che i
poteri pubblici si facciano carico delle spese di funzionamento degli organi
responsabili per l'ADR17, o che ciò facciano le associazioni di categoria18, oppure
ancora che l'una o tutte e due le parti siano ammesse al beneficio dell'assistenza
giudiziaria.
convenzione di Bruxelles del 1968 sulla competenza giurisdizionale e l'esecuzione delle decisioni in
materia civile e commerciale , versione consolidata pubblicata in GU C 27 del 26 gennaio 1998, pag.1.
15 Si veda in particolare su queste questioni il programma di misure della Commissione e del Consiglio
relative all'attuazione del principio del riconoscimento reciproco delle decisioni in materia civile e
commerciale, GU C 12 del 15 gennaio 2001, pag. 1. La Commissione intende presentare nel corso del
primo semestre del 2002 una proposta di regolamento per creare un titolo esecutivo europeo per i crediti
non contestati ed un Libro verde per preparare nuove azioni miranti alla creazione di una procedura
europea per le ingiunzioni di pagamento e per le controversie relative a crediti di lieve entità, si veda la
Comunicazione della Commissione del 30 ottobre 2001 recante aggiornamento semestrale del quadro
di controllo per l'esame dei progressi compiuti nella creazione di uno spazio di "libertà, sicurezza e
giustizia" nell'Unione europea, COM(2001) 628 def..
16 Ad esempio, in Francia, i conciliatori di giustizia.
17 Ad esempio, in Irlanda, il servizio di mediazione familiare.
18 Ad esempio, in Svezia, l'ufficio dei danni imputabili al traffico stradale, le cui spese di funzionamento
sono sostenute dalle società di assicurazione degli autoveicoli.
13. Alcuni Stati membri accordano il beneficio dell'assistenza giudiziaria per coprire le
spese legate alle ADR e le eventuali spese legate alla rappresentanza legale19. La
Commissione ha già preso l'iniziativa di ravvicinare su questo punto le legislazioni
degli Stati membri nella sua proposta di direttiva del Consiglio relativa al
ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative degli
Stati membri in materia di assistenza giudiziaria e di altri aspetti finanziari legati ai
procedimenti civili20. L'articolo 16 di tale proposta prevede in effetti che "il beneficio
dell'assistenza giudiziaria deve estendersi alla risoluzione della controversia in via
stragiudiziale qualora l'uso di tale mezzo sia incoraggiato dalla legge o qualora il
giudice vi abbia rinviato le parti in causa"
1.3 Una priorità politica
14. I capi di Stato e di Governo dei Quindici hanno avuto occasione di evidenziare a più
riprese l'importanza che accordano ai modi alternativi di risoluzione delle
controversie transfrontaliere, in particolare in occasione del Consiglio europeo di
Vienna nel dicembre 199821, e in occasione del Consiglio europeo di Tampere
nell'ottobre 1999 dedicato alla "creazione di uno spazio di libertà, sicurezza e
giustizia nell'Unione europea"22.
15. In occasione del vertice europeo di Lisbona del marzo 2000, sul tema "l'occupazione
e la società dell'informazione", il Consiglio europeo ha invitato "la Commissione e il
Consiglio ad analizzare in che modo si possa accrescere la fiducia dei consumatori
nel commercio elettronico, in particolare attraverso sistemi alternativi per la
soluzione delle controversie"23. Questo obiettivo è stato riaffermato durante il
Consiglio europeo di Santa Maria da Feira del giugno 2000 in occasione
dell'approvazione del "piano d'azione globale eEurope 2002"24. Infine, nel campo
delle relazioni industriali, il Consiglio europeo di Bruxelles-Laeken del dicembre
2001 ha insistito "sull'importanza di prevenire e risolvere i conflitti sociali, e più
specificamente i conflitti sociali transnazionali, mediante meccanismi volontari di
mediazione"25.
19 Ad esempio, in Francia, l'assistenza giudiziaria può essere accordata per finanziare le cure dell'avvocato
che conduce gli incontri transattivi.
20 Proposta presentata il 18 gennaio 2002, COM(2002) 13 def.
21 Paragrafo 83 delle conclusioni della Presidenza "Il Consiglio europeo approva il piano d'azione
elaborato dal Consiglio e dalla Commissione sul modo migliore per attuare le disposizioni del Trattato
di Amsterdam concernenti uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia". Questo piano d'azione è stato
pubblicato in GU C 19 del 23 gennaio 1999, pag.1. Il paragrafo 41 punto b) di questo piano d'azione
prevede l'"esame della possibilità di elaborazione di modelli di soluzione non giudiziaria delle
controversie con particolare riferimento ai conflitti familiari transnazionali. In questo contesto dovrebbe
essere esaminata la possibilità di mediazione quale mezzo per comporre i conflitti familiari". Le
conclusioni delle riunioni del Consiglio europeo possono essere consultate al seguente indirizzo:
http://ue.eu.int/fr/Info/eurocouncil/index.htm
22 Paragrafo 30 delle conclusioni della Presidenza: "Gli Stati membri dovrebbero inoltre istituire
procedure extragiudiziali alternative".
23 Punto 11 delle conclusioni della Presidenza.
24 Punto 22 delle conclusioni, e piano d'azione "eEurope" 2002
http://europa.eu.int/information_society/eeurope/action_plan/index_fr.htm
25 Punto 25 delle conclusioni della Presidenza.
1.4 Un argomento d'attualità
16. I metodi di ADR sono stati molto presenti nei recenti dibattiti legislativi relativi al
commercio elettronico, in particolare a margine di alcune discussioni a livello
europeo26 e mondiale27 sulle questioni dei conflitti di giurisdizione nel campo delle
controversie relative ai diritti dei consumatori28.
17. Questi dibattiti si sono potuti inserire nel prolungamento dell'articolo 17 della
direttiva sul commercio elettronico adottata nel giugno 200029, che prevede che "gli
Stati membri provvedono affinché la loro legislazione non ostacoli l'uso, anche per
vie elettroniche adeguate, degli strumenti di composizione extragiudiziale delle
controversie previsti dal diritto nazionale". Gli Stati membri sono altresì invitati in
virtù di tale articolo 17 ad incoraggiare "gli organi di composizione extragiudiziale
delle controversie (...) ad operare con adeguate garanzie procedurali per le parti
coinvolte".
18. Il Parlamento europeo ha proposto nel settembre 2000, nel suo parere sulla
menzionata proposta di regolamento "Bruxelles I", di disciplinare in modo più
avanzato il ruolo dell'ADR e ha quindi proposto di rendere opponibili ai
consumatori, in presenza di determinate condizioni, le clausole mediante le quali il
consumatore e l'operatore convengono nel loro contratto che qualsiasi controversia
deve essere risolta mediante un sistema extragiudiziale di risoluzione delle
controversie riconosciuto in virtù di un piano approvato dalla Commissione. Il
Parlamento ha anche proposto di conferire efficacia esecutiva alle soluzioni ottenute
nell'ambito di tali sistemi alternativi di risoluzione delle controversie30.
26 Dibattiti precedenti l'adozione del regolamento Bruxelles I citato.
27 Dibattiti a margine dei negoziati in seno alla Conferenza dell'Aia di diritto internazionale privato su di
un progetto di convenzione internazionale relativa alla competenza giurisdizionale ed al riconoscimento
delle sentenze straniere http://www.hcch.net/f/workprog/index.html
28 Indipendentemente dalle questioni legate al commercio elettronico, il ruolo dell'ADR è stato messo in
evidenza, direttamente o indirettamente, in un certo numero di strumenti comunitari. Ad esempio, la
Commissione dedica lunghi sviluppi all'ADR nella sua seconda relazione sull'attuazione della direttiva
85/374/CEE 374 relativa alla responsabilità per danno da prodotti difettosi COM (2000) 893 def. I
metodi di ADR sono espressamente contemplati nell'articolo 10 della direttiva 97/5/CE sui bonifici
transfrontalieri, GU L 43 del 14 febbraio 1997, pag. 25, nell'articolo 11 della direttiva 97/7/CE
riguardante la protezione dei consumatori in materia di contratti a distanza, GU L 144 del 14 giugno
1997, pag. 19, nell'articolo 12 della proposta di direttiva concernente la vendita a distanza di servizi
finanziari ai consumatori, COM (1998) 468 def. e nell'articolo 9 della proposta di direttiva sulla
intermediazione assicurativa COM (2000) 511 def. Si vedano anche, per quanto riguarda le controversie
tra imprese nel settore delle telecomunicazioni, gli articoli 18 e 19 della posizione comune (CE)
n. 38/2001 del 17 settembre 2001, adottata dal Consiglio in vista dell'adozione di una direttiva del
Parlamento europeo e del Consiglio che istituisce un quadro normativo comune per le reti e i servizi di
comunicazione elettronica (direttiva quadro), GU C 337 del 30 novembre 2001, pag.34.
29 Direttiva 2000/31/CE dell'8 giugno 2000 relativa a taluni aspetti giuridici dei servizi della società
dell'informazione, in particolare il commercio elettronico, nel mercato interno, GU L 178 del 17 luglio
2000, pag. 1. L'articolo 17 incoraggia peraltro gli organismi di ADR ad organizzare un flusso di ritorno
d'informazioni alla Commissione, in tal modo superando il loro ruolo di mera attuazione per consentire
ai poteri pubblici di eventualmente adattare la loro politica giuridica.
30 GU C 146 del 17 maggio 2001, pag. 94. Si vedano anche le reazioni della Commissione su questi vari
punti nella sua proposta modificata presentata il 26 ottobre 2000, COM(2000) 689 def.
19. Il regolamento "Bruxelles I", adottato dal Consiglio nel dicembre 2000, non accoglie
i suddetti emendamenti del Parlamento. Tuttavia, in occasione dell'adozione del
regolamento, il Consiglio e la Commissione hanno voluto evidenziare l'utilità del
ruolo complementare dell’ADR, segnatamente per quanto riguarda il commercio
elettronico31.
1.5 Una dimensione internazionale
20. I lavori portati avanti in ambito comunitario integrano ovviamente in se stessi la
dimensione internazionale, nel senso che non si limitano a contemplare come attori
delle procedure di ADR solo i cittadini degli Stati membri dell'Unione europea. Un
certo numero di organizzazioni intergovernative hanno peraltro iscritto i metodi di
ADR al loro ordine del giorno:
– Il Consiglio d'Europa ha adottato una raccomandazione nel 1998 sulla mediazione
familiare32, e sta attualmente elaborando un progetto di raccomandazione sulla
mediazione civile33. La Commissione segue con grande interesse questi lavori, ai
quali partecipano anche gli Stati membri ed i paesi candidati all'adesione
all'Unione europea. Il presente Libro verde tiene pienamente conto di tali
iniziative del Consiglio d'Europa.
– La Commissione delle Nazioni Unite per il diritto commerciale internazionale
elabora, dal canto suo, delle disposizioni legislative tipo relative alla conciliazione
in materia commerciale34.
– L'ADR in relazione al commercio elettronico viene anche evocata direttamente o
indirettamente nei lavori dell'Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo in
Europa35, e in margine ai negoziati in seno alla conferenza dell'Aia di diritto
internazionale privato su un progetto di convenzione internazionale relativa alla
competenza e al riconoscimento delle sentenze straniere36.
21. I metodi di ADR nel campo del commercio elettronico sono oggetto di
raccomandazioni di un certo numero di organizzazioni internazionali non
governative di cui la Commissione segue attentamente i lavori, quali GBDe (Global
31 Dichiarazione congiunta del Consiglio e della Commissione relativa agli articoli 15 e 73 del
regolamento, iscritta al verbale della sessione del Consiglio del 22 dicembre 2000 che ha adottato il
regolamento. Questa dichiarazione può essere consultata al seguente indirizzo:
http://europa.eu.int/comm/justice_home/unit/civil_fr.htm
32 Raccomandazione n. R(98)1 http://cm.coe.int/ta/rec/1998/f98r1.htm
33 Lavori del comitato di esperti sull'efficacia della giustizia http://www.legal.coe.int/civilandcommercial
34 Lavori del gruppo di lavoro sull'arbitrato http://www.uncitral.org/fr-index.htm
35 Raccomandazione del Consiglio relativa agli orientamenti in materia di protezione dei consumatori
nell'ambito del commercio elettronico http://www.oecd.org
36 http://www.hcch.net/f/workprog/index.html
Business Dialogue on e-commerce37), TABD (Transatlantic Business Dialogue38) e
TACD (Transatlantic Consumer Dialogue39).
22. I metodi di ADR nel campo del diritto civile e commerciale sono oggetto di lavori
importanti in un certo numero di paesi terzi:
– I paesi candidati all'adesione all'Unione europea appaiono sensibilizzati tanto
quanto gli Stati membri sulla questione dello sviluppo dell'ADR nell'ambito delle
loro riflessioni interne sul miglioramento dell'accesso alla giustizia. Ciò è
dimostrato dalla loro partecipazione attiva ai suddetti lavori del Consiglio
d'Europa.
– Gli Stati Uniti d'America hanno una lunga e ricca esperienza in materia di ADR. I
metodi di ADR, nelle loro diverse forme, hanno potuto in particolare svilupparsi
grazie al sostegno delle istituzioni giudiziarie. La maggior parte degli Stati degli
Stati Uniti ha adottato leggi sulla mediazione in diversi settori. La moltiplicazione
di tali leggi negli Stati ha condotto la "Conferenza nazionale dei commissari per
l'uniformazione delle legislazioni degli Stati" a predisporre una legge uniforme
sulla mediazione40.
– In Canada, sono stati avviati nell'agosto 2000 dei lavori in seno alla "Conferenza
per l'armonizzazione delle leggi" per valutare la necessità di predisporre una legge
uniforme sulla mediazione41.
– In Giappone, tra le recenti raccomandazioni adottate nel giugno 2001 dal
"Consiglio per la riforma del sistema giudiziario" sono previsti dei lavori
legislativi d'insieme sull'ADR42.
1.6 Un mandato cerniera
23. Questa visione d'insieme sull'ADR fa emergere la necessità di stilare un inventario
dettagliato delle iniziative e dei lavori realizzati negli Stati membri e a livello di
Unione europea e di riflettere sulle questioni giuridiche che si pongono in termini di
qualità delle procedure di ADR. I Ministri della giustizia dei Quindici hanno pertanto
deciso di avviare i lavori a livello comunitario sui metodi di ADR che rientrano nel
campo del diritto civile e commerciale. Nel maggio 2000 hanno invitato la
Commissione a raccogliere informazioni sulla situazione esistente all'interno degli
Stati membri per quanto riguarda i modi alternativi di risoluzione delle controversie
transfrontaliere in materia civile e commerciale. Sulla base delle informazioni
raccolte, la Commissione è stata invitata ad elaborare e presentare un Libro verde per
37 http://www.gbde.org
38 http://www.tabd.com
39 http://www.tacd.org
40 http://www.nccusl.org L'elaborazione di questo progetto di legge uniforme è stata portata a termine il
16 agosto 2001.
41 http://www.chlc.ca/fr
42 http://www.kantei.go.jp/foreign/judiciary/2001/0612report.html
fare il punto della situazione esistente e per lanciare un'ampia consultazione ai fini
della preparazione delle misure concrete da adottare43.
2. PRENDERE LE MOSSE DAI LAVORI GIÀ INTRAPRESI
24. La Commissione è stata invitata dal Consiglio a fare un inventario dei metodi di
ADR negli Stati membri ed a livello di Unione europea. Qualsiasi riflessione
sull'ADR deve infatti prendere le mosse dai lavori che sono già stati intrapresi. La
Commissione ha raccolto informazioni sulla base delle risposte date ad un
questionario44 inviato agli Stati membri e a studi realizzati nel campo dell'ADR45.
2.1 Negli Stati membri
25. Gli Stati membri non possiedono discipline-quadro relative alle ADR46.
Ciononostante, sono stati intrapresi dei lavori d'insieme in questa prospettiva in
Danimarca47, in Italia48, in Austria49 ed in Portogallo50. Questi lavori potrebbero
condurre alla definizione di uno status giuridico dei metodi di ADR ed
all'inserimento del ricorso all'ADR nel diritto processuale civile.
43 Conclusioni del Consiglio Giustizia e affari interni del 29 maggio 2000, http://ue.eu.int/newsroom
44 Questionario sui modi alternativi di risoluzione delle controversie nel campo del diritto civile e
commerciale elaborato dalla presidenza portoghese del Consiglio dell'Unione europea nel giugno 2000.
45 Studio realizzato da associazioni professionali attive nel campo dell'ADR in materia commerciale che
hanno beneficiato nei loro lavori di un sostegno finanziario europeo nel quadro del programma
d'interventi "Grotius". La descrizione di questo progetto intitolato "MARC 2000" può essere consultata
sotto il riferimento GR/2000/136 al seguente indirizzo
http://europa.eu.int/comm/justice_home/pdf/grotius2000.pdf
Il programma Grotius è stato creato dall'azione comune del Consiglio del 28 ottobre 1996 che istituisce
un programma di incoraggiamento e di scambi destinato agli operatori della giustizia, GU L 287 del 8
novembre 1996, pag. 3. Questo programma, giunto a scadenza nel 2000, rinnovato nel 2001
(regolamento del Consiglio del 12 febbraio 2001, GU L 43 del 14 febbraio 2001, pag. 1), dovrebbe
essere oggetto di una riforma per gli anni 2002-2006 (proposta di regolamento che istituisce un quadro
generale di riferimento per le iniziative comunitarie destinate ad agevolare l'attuazione di uno spazio
giudiziario europeo in materia civile, GU C 213 E del 31 luglio 2001, p. 271).
46 Alcune normative sono tuttavia state adottate su scala regionale, ad esempio, in Germania, in Renania
settentrionale-Vestfalia: http://www.streitschlichtung.nrw.de
47 In Danimarca, il consiglio della procedura giudiziaria ("Retsplejerådet") conduce i lavori volti ad una
riforma generale del codice di procedura civile. Un primo rapporto, presentato nella primavera 2001,
contiene una descrizione delle procedure extragiudiziali esistenti in materia civile. Il Retsplejerådet
prosegue attualmente le proprie riflessioni al fine di migliorare il coordinamento tra i metodi di ADR e i
procedimenti davanti agli organi giurisdizionali.
48 Disegno di legge italiano elaborato nella primavera 2000 (schema di disegno di legge recante norme per
l'accesso alla giustizia civile, per la risoluzione consensuale delle controversie e per l'abbreviazione dei
tempi del processo civile).
49 Legge sulla mediazione (Mediationgesetz) in discussione.
50 La consultazione pubblica del Ministero portoghese della Giustizia sulla "resolução alternativa de
litígios" ha dato origine alla legge n. 78/2001 del 13 luglio 2001 sui giudici di pace e i mediatori.
26. Un certo numero di Stati membri ha adottato iniziative settoriali nell'intento di
promuovere l'ADR, creando autorità consultive in materia di ADR51, incaricandosi
del sostegno finanziario delle strutture di ADR52, istituendo programmi di
formazione professionale53, e diffondendo informazioni al pubblico sull'ADR. A
volte, i lavori previsti consistono nell'adattare la legislazione nazionale al fine di
tenere maggiormente in considerazione la specificità delle procedure di ADR54.
2.1.1 ADR nell'ambito di procedimenti giudiziari
27. Per quanto riguarda le funzioni di ADR esercitate da un giudice, i codici di procedura
civile prevedono la possibilità di investire un giudice a titolo principale a fini di
conciliazione55, inseriscono la conciliazione come una fase obbligatoria della
procedura56, oppure incoraggiano espressamente i giudici ad intervenire attivamente
nella ricerca di un accordo tra le parti57. Queste missioni specifiche dei giudici che
non corrispondono necessariamente alle loro funzioni abituali devono anche
accompagnarsi a programmi di formazione adeguati.
28. Le procedure di ADR affidate da un giudice ad un terzo sono oggetto di una
regolamentazione di portata generale o di progetti di regolamentazione nella maggior
parte degli Stati membri, con disposizioni che vanno dalla possibilità di fare ricorso
all'ADR (per esempio in Belgio58 ed in Francia59), all'incoraggiamento (in Spagna60,
51 Si veda ad esempio la creazione in Francia, con decreto del 8 ottobre 2001, del "Conseil national
consultatif de la médiation familiale" che ha come missione quella di "proporre tutte le misure utili a
favorire l'organizzazione della mediazione familiare e promuovere il loro sviluppo. A tal fine, esso
studia in particolar modo il campo d'applicazione della mediazione familiare, la formazione dei
mediatori familiari e le regole di deontologia, la valutazione delle pratiche e dell'effetto della
mediazione segnatamente per quanto attiene al mantenimento dei legami familiari"
http://www.justice.gouv.fr/presse/com091001.htm
52 Per esempio nei paesi scandinavi, i "Consumer Complaint Boards" sono finanziati direttamente dal
bilancio nazionale.
53 Per esempio in Portogallo, il Ministero della Giustizia ha presentato il 30 ottobre 2001 un protocollo per
la formazione dei giudici di pace e mediatori: http://www.mj.gov.pt
54 Così, in Germania, la legge sulla consulenza legale ("Rechtsberatungsgesetz") conferisce agli avvocati
il monopolio della prestazione di servizi giuridici. Un tribunale è giunto a ritenere che i metodi di ADR
costituiscono servizi giuridici e rientrano pertanto nel monopolio dei giuristi. Questa giurisprudenza
potrebbe condurre ad un intervento del legislatore che dovrebbe qualificare l'ADR come servizio che
non necessariamente rientra tra i servizi giuridici.
55 Per esempio, in Italia, la funzione del "giudice di pace", le cui competenze sono definite all'articolo 322
del codice di procedura civile. In Grecia, l'intervento conciliatore del giudice di pace previsto
all'articolo 209 del codice di procedura civile. In Belgio, l'articolo 731 del codice giudiziario prevede
una competenza generale conferita ai primi giudici che possono essere aditi con una domanda a fini di
conciliazione.
56 Per esempio, in Finlandia, il giudice, in ogni procedimento civile, deve preliminarmente tentare di
ottenere un accordo tra le parti.
57 In Germania, ai sensi dell'articolo 279 del codice di procedura civile, il tribunale deve favorire la ricerca
di una composizione amichevole per tutto il corso del procedimento. In Francia, l'articolo 21 del nuovo
codice di procedura civile precisa che rientra nella missione del giudice quella di conciliare la parti.
58 L'articolo 665 del codice giudiziario, introdotto dalla legge sulla mediazione familiare del 21 gennaio
2001, permette al giudice, su richiesta congiunta delle parti o di sua iniziativa ma con l'accordo delle
parti, di designare un mediatore.
in Italia61, in Svezia62, in Inghilterra ed in Galles63), oppure all'obbligo preliminare di
ricorrere all'ADR per legge o su decisione del giudice (per esempio in Germania64, in
Belgio65 ed in Grecia66).
29. Sono in corso esperimenti pratici, su iniziativa degli stessi organi giurisdizionali67 o
su iniziativa dei ministeri competenti a titolo di progetti pilota68, che mirano ad un
ricorso più generalizzato all'ADR.
30. I terzi designati dai giudici possono essere funzionari69, dei privati cittadini designati
dalle autorità giudiziarie sulla base di un certo numero di criteri e figuranti in una
lista70, oppure scelti caso per caso71.
59 Si vedano gli articoli da 131-1 a 131-15 del nuovo codice di procedura civile sulla "mediazione
giudiziaria".
60 Gli articoli 414 e 415 della legge 1/2000 entrata in vigore il 9 gennaio 2001 prevedono che il giudice
deve intervenire per invitare le parti, all'inizio del procedimento definito "ordinario", dopo aver esposto
tutte le loro pretese rispettive, ad una conciliazione o una transazione.
61 Gli articoli 183, 185 e 350 del codice di procedura civile prevedono che il giudice deve fare il possibile
per valutare in concreto se esistano le condizioni necessarie ad estinguere il procedimento in corso
attraverso un documento attestante l'effettiva riconciliazione delle parti.
62 Ai sensi del capo 42, sezione 17 del codice di procedura, il giudice deve fare il possibile per fare sì che
la controversia sia composta in via amichevole.
63 In applicazione degli articoli 26.4 e 44.5 del regolamento di procedura civile per l'Inghilterra e il Galles
entrato in vigore il 26 aprile 1999, i giudici hanno la possibilità di sospendere un procedimento per
consentire alle parti di ricorrere alla mediazione. I tribunali possono condannare le parti al pagamento di
somme di denaro a titolo di sanzione qualora abbiano rifiutato la mediazione.
64 In applicazione di una legge federale del 15 dicembre 1999, tre Länder hanno reso obbligatorio il
ricorso alla procedura di ADR designata con il nome "Schlichtung", prevedendo che l'azione in giudizio
non sia ricevibile se non è stata preventivamente tentata la Schlichtung. È in via di elaborazione una
nuova legge federale di procedura che dovrebbe consentire alle parti di esigere una data di udienza
riservata alla mediazione e che obbligherà il giudice ad avviare il procedimento con una mediazione
preliminare.
65 Il ricorso a procedure extragiudiziali è obbligatorio, in virtù del codice giudiziario, ad esempio in
materia di contenzioso sul lavoro dipendente, in materia di affitto di fondi rustici. Un disegno di legge
in discussione prevede una riforma globale del codice giudiziario, che introduce la facoltà per qualsiasi
giudice di ordinare una mediazione.
66 L'articolo 214 del codice di procedura civile precisa che le controversie che rientrano nella competenza
del tribunale di primo grado non potranno essere convocate a udienza se non è stato preventivamente
esperito un tentativo di conciliazione.
67 Si veda, ad esempio, l'esperimento condotto in un tribunale francese nel settore del diritto del lavoro:
http://www.mediationsociale.com.
68 Si veda, ad esempio, il progetto sperimentale condotto nei Paesi Bassi: http://www.minjust.nl.
69 In Grecia, il conciliatore che agisce in applicazione degli articoli da 13 a 16 della legge n.1876/1990 in
materia di contenzioso collettivo di lavoro è un agente del Ministero del lavoro.
70 In Francia, il conciliatore di giustizia che deve soddisfare criteri di moralità (godimento dei diritti civili
e politici), di qualificazione (dimostrare di avere un'esperienza in materia giuridica di almeno tre anni) e
d'indipendenza (incompatibilità con un mandato elettivo o un'attività connessa al servizio della
giustizia).
71 In Francia, i mediatori devono soddisfare condizioni di onestà (assenza di condanne penali, disciplinari
o amministrative), di qualificazione, d'esperienza e d'indipendenza.
2.1.2 ADR convenzionale
31. I metodi di ADR convenzionali non sono oggetto di una regolamentazione generale
specifica negli Stati membri. Trovano applicazione soltanto le disposizioni generali
di diritto dei contratti, o disposizioni specifiche proprie agli accordi transattivi con i
quali le procedure ADR possono concludersi. I metodi di ADR hanno come
fondamento i principi generali del diritto dei contratti, del diritto processuale civile e
del diritto internazionale privato. A seconda degli Stati membri, la pratica
contrattuale e le regole di deontologia dei terzi che offrono i loro servizi in materia di
ADR sono più o meno sviluppati.
32. In un certo numero di Stati membri, come ad esempio in Danimarca72, in Irlanda73, in
Finlandia74 ed in Svezia75, sono state adottate legislazioni settoriali che prevedono la
creazione di servizi responsabili per le procedure di ADR.
33. Sembrano potersi evincere alcuni principi comuni a tutte le procedure, principi
riscontrati sul campo dai poteri pubblici76. Le parti in lite sono libere di fare o no
ricorso all'ADR. Esse scelgono da sé di organizzare la procedura, facendo
affidamento sull'imparzialità e l'equità del terzo incaricato della stessa. Questo terzo
deve rispettare il principio di riservatezza. Gli Stati membri appaiono attribuire
un'importanza particolare al fatto che tali principi si presentino sotto forma di
garanzie minime di procedura.
2.2 A livello di Unione europea
34. I lavori più significativi già intrapresi a livello di Unione europea in materia di ADR,
dai quali è opportuno prendere le mosse, riguardano il diritto del consumo, il diritto
di famiglia e il diritto del lavoro.
2.2.1 Prendere le mosse dalle iniziative adottate nel settore del diritto del consumo
35. Da diversi anni sono stati realizzati dei lavori importanti nel settore delle
controversie in materia di consumo, interne o transfrontaliere, collegate o meno
all'uso di Internet, nel contesto di un programma finalizzato a garantire ai
consumatori un migliore accesso alla giustizia77. Il riepilogo dei lavori che segue ha
72 Arbejdsmarkedets Ankenarven (Commissione di mediazione del mercato del lavoro), Huslejenaevnene
(Commissione dei canoni di locazione), Forbrugerklagenaevn (Commissione di mediazione dei
consumatori).
73 Conciliation Service of the Labour Relations Commission (servizio di conciliazione della commissione
delle relazioni industriali).
74 Kuluttajavalituslautakunta (ufficio delle controversie del consumo).
75 Ufficio nazionale dei reclami dei consumatori, ufficio dei danni imputabili al traffico stradale.
76 Le risposte degli Stati membri al questionario su questo punto sono particolarmente ricche.
77 Si veda, in particolare, il Libro verde della Commissione del 16 novembre 1993 sull'accesso dei
consumatori alla giustizia e la risoluzione delle controversie in materia di consumo nell'ambito del
mercato unico, COM(93)576 def., la comunicazione della Commissione del 14 febbraio 1996 relativa
ad un piano d'azione sull'accesso dei consumatori alla giustizia e sulla risoluzione delle controversie in
materia di consumo nell'ambito del mercato interno, COM(96)13 def., la comunicazione della
Commissione del 30 marzo 1998 sulla risoluzione extragiudiziale delle controversie in materia di
consumo, COM(1998)198 def., e la comunicazione della Commissione del 4 aprile 2001
un duplice scopo: fare un inventario di tutte le iniziative che sono state prese fino ad
oggi in questo campo e avviare un dibattito aperto e generale nel contesto di una
considerazione più ampia dell'ADR in modo da avere una visione più completa della
situazione all'interno dell'Unione europea. Questo dibattito si inserisce pertanto nel
contesto di una revisione più ampia, continua ed attuale nel settore del diritto del
consumo.
36. Nel quadro del programma che mira a garantire ai consumatori un migliore accesso
alla giustizia, il Parlamento europeo ed il Consiglio hanno adottato, su proposta della
Commissione, la direttiva 98/27/CE del 19 maggio 1998 relativa a provvedimenti
inibitori a tutela degli interessi dei consumatori78. Ai sensi di detta direttiva, gli Stati
membri devono prevedere la possibilità per alcuni organismi pubblici indipendenti o
per alcune organizzazioni di consumatori di proporre azioni volte ad ottenere
provvedimenti inibitori nei confronti di alcune pratiche commerciali. In alcuni
settori, come quello dei trasporti79 e dell'energia80, sono state prese altre iniziative
finalizzate alla tutela dei diritti dei consumatori.
37. La Commissione ha adottato due raccomandazioni che stabiliscono alcuni principi
applicabili alle procedure extragiudiziali per la risoluzione delle controversie in
materia di diritti dei consumatori. Queste raccomandazioni, ciascuna accompagnata
da una comunicazione della Commissione, sono state completate dalla pubblicazione
di un formulario europeo di reclamo per il consumatore81.
– La prima raccomandazione, adottata il 30 marzo 199882, riguarda le procedure
che, a prescindere dalla loro denominazione, conducono ad una soluzione della
controversia attraverso l'intervento attivo di un terzo che prende formalmente
posizione su una soluzione. Questa prima raccomandazione, che contiene i sette
principi minimi per la creazione e il funzionamento dei metodi di ADR, non
riguarda le procedure spesso designate come "mediazione". Agli Stati membri è
stato richiesto di fare l'inventario degli organi responsabili per la risoluzione
extragiudiziale delle controversie in materia di consumo che considerano
conformi alla raccomandazione della Commissione. Queste liste nazionali sono
state comunicate alla Commissione che ne assicura la pubblicazione83.
sull'ampliamento dell'accesso dei consumatori alla risoluzione alternativa delle controversie,
COM(2001)161 def..
78 GU L 166 del 11 giugno 1998, pag. 51
79 L'importanza che la Commissione attribuisce ai metodi di ADR nell'ambito dei trasporti è messa in
evidenza nel suo Libro bianco del 12 settembre 2001 "La politica europea dei trasporti fino al 2010: il
momento delle scelte", COM (2001) 370 def., nella comunicazione della Commissione del 21 giugno
2000 sulla protezione dei passeggeri del trasporto aereo nell'Unione Europea, COM(2000) 365 def, e
nella comunicazione della Commissione del 23 gennaio 2002 "Verso uno spazio ferroviario europeo
integrato", COM (2002) 18 def.
80 Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio recante modificazione delle direttive
96/92/CE e 98/30/CE relative a norme comuni per i mercati interni dell'energia elettrica e del gas
naturale COM (2001) 125.
81 http://europa.eu.int/comm/consumers/policy/developments/acce_just/index_en.html
82 GU L 115 del 17 aprile 1998, pag. 31
83 La lista degli organismi notificati può essere consultata al seguente indirizzo:
http://europa.eu.int/comm/consumers/policy/developments/acce_just/acce_just04_fr.html
– La seconda raccomandazione, del 4 aprile 200184, riguarda invece le procedure
che si limitano ad un semplice tentativo di ravvicinare le posizioni delle parti per
convincerle a trovare una soluzione di comune accordo; può darsi il caso, tuttavia,
che il terzo giunga a proporre, in via informale, una soluzione.
38. La Commissione è altresì all'origine della creazione di due reti europee di istanze
nazionali il cui obiettivo comune è quello di facilitare l'accesso dei consumatori alle
procedure extragiudiziali per la risoluzione delle controversie transfrontaliere, nel
caso in cui la controparte sia stabilita in uno Stato membro diverso da quello di loro
residenza. Queste due reti perseguono lo stesso obiettivo ma non funzionano nello
stesso modo:
– La rete europea extragiudiziale "EEJ-Net"85 è una struttura di assistenza e
d'informazione dei consumatori, composta di punti di contatto nazionali ("centri di
compensazione" o "clearing houses"), istituiti in ciascuno degli Stati membri,
nonché in Norvegia ed in Islanda. Ogni punto di contatto fa da collegamento per
le informazioni ai 400 organi per i quali gli Stati membri hanno considerato che
fossero soddisfatti i requisiti di cui alle due raccomandazioni della Commissione
relative ai principi applicabili agli organi responsabili per la risoluzione
extragiudiziale delle controversie in materia di consumo. Questa rete è stata
ufficialmente varata il 16 ottobre 2001. Vi sarà una fase pilota di un anno e la
Commissione preparerà nell'autunno 2002 una relazione completa al fine di
coglierne i progressi e di consultare sul suo successo le parti interessate.
– La rete per la risoluzione extragiudiziale delle liti transfrontaliere in materia di
servizi finanziari "FIN-Net"86 collega invece in una rete europea gli organi
nazionali competenti che soddisfano i requisiti di cui alla prima raccomandazione
della Commissione. Al 22 febbraio 2002, tali organi ammontano a 37. FIN-Net
consente ai consumatori che devono affrontare un problema nel settore dei servizi
finanziari (banche, assicurazioni, investimenti) di accedere direttamente ad un
mezzo di risoluzione extragiudiziale delle controversie. Questa rete è stata
lanciata dalla Commissione il 1o febbraio 2001 ed ha già dato risultati positivi.
Nell'ambito del "dialogo con i cittadini e le imprese", che ha come obiettivo
quello di informare il pubblico sui diritti nel mercato interno, sarà pubblicata una
guida su FIN-Net per far familiarizzare i consumatori con questa rete.
39. Le due raccomandazioni della Commissione hanno avuto una grande influenza negli
Stati membri. La Commissione non adotterà altre misure nel campo dei consumatori
fino a quando non sarà stata effettuata una valutazione completa della fase pilota
della rete EEJ-Net e fino a quando non sia stata anche effettuata un'ampia
consultazione con tutti gli Stati membri, i fornitori di servizi di ADR e le parti
interessate.
84 GU L 109 del 19 aprile 2001, pag. 56.
85 http://europa.eu.int/comm/consumers/policy/developments/acce_just/index_en.html
Si veda in particolare sulla rete EEJ-Net, il documento di lavoro dei servizi della Commissione
SEC(2000) 405, la risoluzione del Consiglio del 25 maggio 2000, GU C 155 del 6 giugno 2000, pag. 1 e
la risoluzione d'iniziativa adottata dal Parlamento europeo il 3 luglio 2001, non ancora pubblicata.
86 http://europa.eu.int/comm/internal_market/fr/finances/consumer/adr.htm
40. I metodi di ADR per la risoluzione delle controversie in materia di consumo sono
oggetto di un'attenzione particolare nel campo del commercio elettronico, in
particolare nell'ambito del "piano d'azione eEurope 2001"87. Si tratta sia dei metodi
alternativi "classici" che dei metodi on line designati con l'acronimo "ODR" che sta
per "Online Dispute Resolution" - che possono d'altra parte essere adoperati per
risolvere controversie che non sono collegate al commercio elettronico. Un certo
numero di questioni relative ai metodi di ODR saranno trattate dalla Commissione in
una comunicazione che dovrebbe essere pubblicata prossimamente.
41. Le riflessioni concernenti i metodi di ADR per le controversie in materia di consumo
nel settore del commercio elettronico si inseriscono anche nel contesto più generale
di una politica di rafforzamento della fiducia dei consumatori nel commercio
elettronico. La Commissione ha creato, nell'ambito del piano d'azione "eEurope
2002"88, un forum di discussione e di scambio di informazioni sul tema della fiducia
dei consumatori su Internet (forum battezzato "e-confidence"89). In questo contesto,
la Commissione ha incoraggiato la promozione da parte degli stessi ambienti
interessati, che rappresentano gli operatori economici e i consumatori, di norme di
alto livello relative alle buone pratiche commerciali90. Tutte queste misure ed i loro
risultati dovrebbero prossimamente essere oggetto di una comunicazione della
Commissione.
42. Sforzi notevoli sono profusi a livello comunitario per accompagnare lo sviluppo sul
campo dell'ADR, nel settore del commercio elettronico. In questo modo, alcune
iniziative di ADR on line91, alcuni progetti di controllo di qualità dei siti
commerciali92 ed alcuni lavori universitari e programmi di formazione93 hanno
potuto beneficiare di un sostegno finanziario comunitario.
43. I metodi di ADR finalizzati a risolvere controversie in materia di consumo nel settore
del commercio elettronico sollevano un certo numero di questioni di ordine
87 Si veda il paragrafo 15 del presente Libro verde.
88 Si veda il paragrafo 15 del presente Libro verde.
89 http://econfidence.jrc.it
90 L'Ufficio europeo delle unioni di consumatori (BEUC) e l'Unione delle confederazioni dell'industria e
dei datori di lavoro europei (UNICE) hanno presentato il 22 ottobre 2001 un sistema europeo di
accreditamento di marchi di fiducia nel commercio elettronico, http://www.beuc.org,
http://www.unice.org
91 ECODIR (Electronic COnsumer DIspute Resolution Platform): http://www.ecodir.org beneficia di un
sostegno finanziario comunitario gestito dalla Commissione europea, Direzione generale Salute e tutela
dei consumatori. "Online confidence" è un progetto sostenuto dalla Commissione europea nell'ambito
del programma TEN-Telecom (Direzione generale società dell'informazione).
92 "Webtrader", progetto internazionale privato di controllo dei siti commerciali e di conferimento di
marchi di qualità, che riunisce organizzazioni di consumatori di dieci paesi, tra cui otto Stati membri, si
veda ad esempio http://www.budget-net.com/webtradersite/reseau_be.html. Questo progetto comprende
lo sviluppo di codici di condotta e la creazione di sistemi di ADR. Esso gode di un sostegno finanziario
comunitario gestito dalla Commissione europea, Direzione generale Imprese.
93 Lavori condotti da ECLIP (Electronic Commerce Legal Issues Platform), consorzio di cinque centri di
ricerca europei specializzati nel diritto delle nuove tecnologie, http://www.eclip.org, che gode di un
sostegno finanziario comunitario gestito dalla Commissione europea, Direzione generale Società
dell'informazione, nel quadro del programma IST (Information Society Technology Programme)
http://www.cordis.lu/ist/home.html
giuridico. La Commissione ha già adottato degli orientamenti generali, che riflettono
la preoccupazione di fare sì che l'ODR segua principi identici ai modi tradizionali di
risoluzione delle controversie94. Tuttavia, la Commissione sta studiando iniziative
complementari che riflettano certe caratteristiche ed esigenze particolari del mondo
online, in particolare in campo tecnico95. La Comunità si è d'altronde dotata di un
quadro giuridico che assicura la validità degli accordi dematerializzati, ossia non
soltanto le clausole contrattuali di ricorso all'ADR, ma anche i contratti con i quali le
parti decidono di sottoporre la loro controversia già nata ad una procedura di ADR e
gli accordi d'ADR conclusi in esito a tale procedura. La direttiva citata sul
commercio elettronico prevede in effetti che gli Stati membri devono rendere
possibili i contratti per via elettronica96. Gli Stati membri devono anche fare sì che il
loro ordinamento giuridico permetta l'uso per via elettronica dei meccanismi di
ADR97.
44. La normativa comunitaria è stata completata dall'adozione del citato regolamento
"Bruxelles I" le cui disposizioni relative alle clausole di scelta del foro, anche per
quanto riguarda i consumatori, per definizione non precludono l'eventuale ricorso
all'ADR. Le relazioni tra questo regolamento e l'ADR erano state oggetto di un
dibattito sia politico che giuridico in occasione delle negoziazioni per l'adozione del
regolamento. Nel settembre 2000, il Parlamento europeo aveva in effetti proposto di
rendere opponibili ai consumatori, in presenza di determinate condizioni, "le clausole
in base alle quali il consumatore e l’operatore commerciale concordano di deferire
qualsiasi eventuale controversia a uno strumento per la composizione extragiudiziale
delle controversie riconosciuto nel quadro di un regime approvato dalla
Commissione"98.
45. La Commissione, nella sua proposta modificata99, non aveva seguito il Parlamento su
questo punto, adducendo le seguenti giustificazioni: "Il Parlamento propone invece
di disporre in modo che il consumatore e il fornitore possano concordare, con
clausola contrattuale, di deferire le eventuali controversie a un sistema per la
composizione extragiudiziale delle liti, prevedendo a tal fine diverse condizioni, fra
cui quella che il sistema sia "approvato" dalla Commissione. La Commissione
condivide le preoccupazioni che hanno motivato l'emendamento e condivide anche
l'approccio del Parlamento, che considera il regolamento elemento di un pacchetto di
misure legislative e non legislative comprendenti l'attuazione di sistemi per la
composizione extragiudiziale delle liti. Riconosce inoltre che è preferibile per le parti
comporre la lite in via amichevole, anziché dover adire gli organi statali, e che
l'addizione di questi ultimi deve costituire l'estrema ratio. Osserva peraltro che nella
pratica il consumatore opterà più spesso per la soluzione extragiudiziale ove questa
sia data. Al riguardo, sia gli operatori commerciali sia le istituzioni sono attualmente
94 Si vedano le due raccomandazioni e le due comunicazioni citate relative alle controversie in materia di
consumo.
95 Comunicazione sulla promozione dei modi alternativi di risoluzione delle controversie on line (ODR) in
corso di preparazione, citata al paragrafo 40 del presente Libro verde.
96 Articolo 9, paragrafo 1.
97 Articolo 17, paragrafo 1.
98 GU C 146 del 17 maggio 2001, pag. 94.
99 Proposta modificata presentata il 26 ottobre 2000, COM(2000)689 def.
impegnati in una serie di lavori volti a favorire l'attuazione di tali sistemi alternativi
di composizione delle liti. Eppure, non è possibile nella fase attuale dei lavori
subordinare le opzioni sul piano della competenza internazionale, previste dal
regolamento a beneficio del consumatore, all'obbligo di ricorrere in primo luogo a un
sistema per la composizione extragiudiziale delle liti. In effetti, tale situazione
potrebbe, primo, sollevare problemi d'ordine costituzionale in alcuni Stati membri;
secondo, l'obbligazione che ne scaturisce presupporrebbe sistemi che ancora non
esistono; terzo, i nessi procedurali fra i sistemi alternativi per la composizione delle
liti e il ricorso giudiziale (in materia di prescrizione, per esempio) sono assai
complessi e vanno approfonditi. In ogni modo, la Commissione intende proseguire le
iniziative in corso sulle vie alternative di composizione delle controversie in materia
di consumo. Pertanto, nel redigere la relazione che dovrà presentare entro cinque
anni dall'entrata in vigore del regolamento a norma dell'articolo 65, farà il punto della
situazione al riguardo e provvederà a riesaminare le pertinenti disposizioni del
regolamento".
46. Il regolamento "Bruxelles I", come adottato dal Consiglio nel dicembre 2000, non
accoglie i suddetti emendamenti del Parlamento. In occasione dell'adozione del
regolamento, il Consiglio e la Commissione hanno, in una dichiarazione
congiunta100, insistito sull'importanza dell'ADR: "Il Consiglio e la Commissione
ritengono che, in generale, sia nell’interesse dei consumatori e delle imprese tentare
una composizione amichevole delle controversie prima di adire un giudice. Al
riguardo il Consiglio e la Commissione rilevano che il regolamento, in particolar
modo gli articoli 15 e 17, non intende precludere alle parti il ricorso a metodi
alternativi di composizione delle controversie. Il Consiglio e la Commissione
tengono quindi a ribadire il loro interesse alla prosecuzione dei lavori, a livello della
Comunità europea, sui metodi alternativi di composizione delle controversie in
materia civile e commerciale, conformemente alle conclusioni del Consiglio del 29
maggio 2000. Essi sono consapevoli della grande importanza di tali lavori e rilevano
l'utile ruolo complementare che rivestono i metodi alternativi di composizione delle
controversie in materia civile e commerciale, in particolare per quanto riguarda il
commercio elettronico. Conformemente all'articolo 73 del regolamento, la
Commissione è tenuta a presentare al Parlamento europeo, al Consiglio e al Comitato
economico e sociale una relazione sull'applicazione del regolamento stesso,
corredata, se del caso, di opportune proposte di modifica. Il Consiglio e la
Commissione ritengono che nell'elaborare tale relazione occorra prestare particolare
attenzione all'applicazione delle disposizioni del regolamento nei confronti dei
consumatori e delle piccole e medie imprese, in particolare nell'ambito del
commercio elettronico. Al riguardo la Commissione proporrà, se del caso,
adeguamenti del regolamento prima della scadenza del termine previsto all'articolo
73 del medesimo".
2.2.2 Sfruttare le iniziative prese nel campo del diritto di famiglia
47. Al vertice di Vienna del dicembre 1998, i Capi di Stato e di governo hanno
approvato un piano d'azione del Consiglio e della Commissione sul modo migliore
per attuare le disposizioni del trattato di Amsterdam concernenti uno spazio di
100 Dichiarazione congiunta del Consiglio e della Commissione sugli articoli 15 e 73 del regolamento,
iscritta a verbale della sessione del Consiglio del 22 dicembre 2000 che ha adottato il regolamento,
http://europa.eu.int/comm/justice_home/unit/civil_fr.htm.
libertà, sicurezza e giustizia101. Il paragrafo 41 punto c) di questo piano d'azione
prevede, tra le misure da prendere entro i cinque anni dall'entrata in vigore del
trattato, "l'esame della possibilità di elaborazione di modelli di soluzione non
giudiziaria delle controversie con particolare riferimento ai conflitti familiari
transnazionali. In questo contesto dovrebbe essere esaminata la possibilità di
mediazione quale mezzo per comporre i conflitti familiari."
48. I responsabili politici hanno pertanto preso coscienza del ruolo privilegiato che può
svolgere l'ADR per la risoluzione di conflitti familiari di dimensione transfrontaliera,
che vertano sulle questioni legate all'esercizio della potestà dei genitori - relative
all'affidamento ed al diritto di visita -, o alla ripartizione del patrimonio familiare o
anche alla fissazione dell'importo dell'obbligazione alimentare. Le parti in conflitto
potrebbero così fare ricorso all'ADR ancora prima di considerare l'ipotesi dell'azione
davanti all'autorità giudiziaria, oppure durante il procedimento giudiziario o allo
stadio dell'esecuzione delle decisioni rese in giustizia. Il ricorso all'ADR trova
tuttavia un limite nel fatto che proprio in questa materia le parti non sono libere di
disporre dei propri diritti. L'utilità dell'ADR può effettivamente venire meno in
situazioni di conflitto estremo102.
49. Il Consiglio ha adottato il 29 maggio 2000 il regolamento (CE) n. 1347/2000 relativo
alla competenza, al riconoscimento e all'esecuzione delle decisioni in materia
matrimoniale e in materia di potestà dei genitori sui figli di entrambi i coniugi
(regolamento "Bruxelles II")103. Detto regolamento rappresenta un notevole passo in
avanti in quanto dà la possibilità di riconoscere ed eseguire in tutta la Comunità le
decisioni rese conformemente alle regole di competenza del regolamento. Il sistema
istituito dal regolamento Bruxelles II si fonda tuttavia su criteri di competenza che
possono condurre ad una situazione in cui più di un giudice risulta competente. In
virtù dell'articolo 11 del regolamento, qualora vengano aditi organi giurisdizionali di
Stati membri diversi, l'organo giurisdizionale adito per primo sarà tenuto a
pronunciarsi sulla causa104. Questo sistema potrebbe dunque avere la tendenza ad
incitare i soggetti sottoposti alla giurisdizione ad adire il prima possibile l'organo
giurisdizionale a loro più favorevole senza fare preventivamente ricorso all'ADR.
50. La Commissione ha adottato il 6 settembre 2001 una proposta di regolamento del
Consiglio relativo alla competenza, al riconoscimento e all'esecuzione delle decisioni
101 GU C 19 del 23 gennaio 1999, pag.1
102 Un esempio doloroso si può trarre dal contenzioso legato al diritto all'affidamento dei figli e al diritto di
visita, nell'ipotesi di rapimento del minore e, in seguito, di una decisione di non ritorno di tale minore.
In questa ipotesi, è fondamentale organizzare il diritto di visita per il genitore "vittima" a seguito di tale
decisione ma anche durante l'esame della domanda di ritorno introdotta da tale genitore e che può
durare anche diversi mesi. Il ricorso all'ADR per decidere su tale diritto è ostacolato non solo dalle
difficoltà di comunicazione tra i genitori, ma anche dall'eventuale reticenza del genitore vittima ad
accettare una soluzione elaborata attraverso il ricorso all'ADR per definire il suo dritto di visita. Questa
soluzione potrebbe in effetti essere percepita da tale genitore come pregiudizievole rispetto alle misure
richieste per ristabilire o rendere effettivo il suo diritto all'affidamento.
103 GU L 160 del 30 giugno 2000 pag. 19. Questo regolamento "Bruxelles II" riporta il contenuto della
convenzione detta "Bruxelles II" relativa alla competenza, il riconoscimento e l'esecuzione delle
decisioni in materia matrimoniale, sancita con atto del Consiglio del 28 maggio 1998, GU C 221 del 16
luglio 1998, pag.1.
104 Regola della litispendenza.
in materia di potestà dei genitori (proposta di regolamento "Bruxelles II bis"105).
Questa proposta mira ad estendere il regime del riconoscimento e dell'esecuzione di
cui al regolamento "Bruxelles II" a qualsiasi decisione in materia di potestà dei
genitori. La Commissione nella sua proposta ha cercato in particolare di promuovere
il ricorso all'ADR, in due modi. Infatti la proposta prevede un sistema di regole di
competenza che identifica in ogni caso un solo organo giurisdizionale competente a
pronunciarsi. La proposta mira inoltre alla creazione di un sistema di cooperazione
tra autorità.
51. Questa proposta di regolamento "Bruxelles II bis" si fonda su di un sistema di
cooperazione tra autorità centrali, che dovrebbero arrivare a svolgere un ruolo attivo
per garantire l'esercizio effettivo della potestà dei genitori, anche attraverso la
promozione dei metodi di ADR106. Un sistema siffatto di cooperazione
transfrontaliera e di promozione dell'ADR in materia familiare è d'altronde già
previsto nell'iniziativa presentata dalla Francia il 3 luglio 2000 in vista dell'adozione
del regolamento del Consiglio relativo all'esecuzione reciproca delle decisioni in
materia di diritto di visita ai figli minori107.
2.2.3 Accompagnare lo sviluppo dei metodi di ADR nel settore delle relazioni
industriali
52. I metodi di ADR sono già adesso un elemento chiave nel trattamento dei conflitti che
rientrano nell'ambito delle relazioni industriali in tutti gli Stati membri. Il loro
sviluppo si è fondato su procedure proprie a questo settore, in cui le parti sociali
(rappresentanti dei datori di lavoro e dei dipendenti) svolgono un ruolo di primo
piano. L'ADR ha mostrato la sua utilità nel campo delle relazioni industriali sia per
ciò che concerne i conflitti collettivi d'interessi (sull'adozione o la modifica dei
contratti collettivi che richiedono un ravvicinamento di interessi economici in
conflitto) che per quanto concerne le controversie relative a dei diritti
(sull'interpretazione e l'applicazione delle disposizioni contrattuali o regolamentari).
La maggior parte delle procedure di ADR nel settore delle relazioni industriali rientra
nella responsabilità delle parti sociali. Tuttavia, queste possono, in caso di fallimento,
ricorrere a strutture di ADR proposte dai poteri pubblici. Le procedure seguite
variano da uno Stato membro all'altro, ma il loro uso è di solito volontario sia per
quanto riguarda la decisione di ricorrere all'ADR, che per quanto riguarda
l'accettazione del suo risultato.
105 COM(2001) 505 def, GU C 332 E del 27 novembre 2001, pag.269.
106 Gli articoli 16 e 17 di questa proposta prevedono che "Ogni Stato membro designa un'autorità centrale
che lo assiste nell'applicazione del regolamento. Le autorità centrali cooperano in casi specifici per
garantire l'effettivo esercizio dei diritti di potestà genitoriale su un minore. A tal fine, e conformemente
alla loro legislazione, le autorità centrali incoraggiano accordi fra i titolari della potestà genitoriale, con
la loro mediazione oppure con altri mezzi".
107 GU C 234 del 15 agosto 2000, pag. 7. L'articolo 12 di questa iniziativa prevede un sistema di
cooperazione tra Stati membri "per il tramite delle autorità centrali nazionali che essi designano (...), al
fine di assicurare l'esercizio effettivo dei diritti di visita ai figli minori ed il ritorno immediato di questi
ultimi presso il genitore affidatario al termine del periodo di esercizio del diritto di visita (…). In
particolare, direttamente o con l'aiuto di intermediari, tali autorità devono adottare le misure opportune
per (…) agevolare l'intesa dei genitori sull'esercizio del diritto di visita mediante la conciliazione, la
mediazione o qualsiasi altro metodo simile".
53. La disponibilità e l'uso in quasi tutti gli Stati membri di tali meccanismi di ADR,
accessibili quando le parti sociali non abbiano ottenuto risultati, hanno condotto le
istituzioni dell'Unione europea ad interrogarsi sull'utilità di creare, a livello europeo,
dei meccanismi di ADR per le controversie transfrontaliere. Nella sua comunicazione
del 28 giugno 2000 "Agenda per la politica sociale"108, la Commissione ha indicato
che l'ammodernamento del modello sociale europeo deve passare in particolare per la
creazione di strumenti volti a prevenire ed arbitrare i conflitti. La Commissione ha
annunciato la sua intenzione di "consultare le parti sociali sulla necessità di creare, a
livello europeo, meccanismi volontari di mediazione, arbitrato e conciliazione per la
risoluzione dei conflitti". La Commissione ha già avviato i lavori preparatori per tale
consultazione. La Commissione finanzia così uno studio sul modo di funzionamento
dei metodi di risoluzione dei conflitti nel settore delle relazioni tra datori di lavoro e
dipendenti negli Stati membri. I risultati di questo studio saranno disponibili
nell'aprile 2002 ed ampiamente diffusi. La Commissione prosegue le sue riflessioni
sulla possibilità di creare dei meccanismi su scala europea, sul loro valore aggiunto e
i loro modi di funzionamento. Il Consiglio "occupazione e politica sociale" del 3
dicembre 2001 ha accolto con favore le intenzioni della Commissione a questo
proposito e l'ha invitata "a riferire sui risultati della consultazione delle parti sociali
circa la necessità di istituire a livello europeo meccanismi di risoluzione delle
controversie su base volontaria"109. Il Consiglio europeo di Laeken del 14 e 15
dicembre 2002 ha insistito "sull'importanza di prevenire e risolvere i conflitti sociali,
e più specificamente i conflitti sociali transnazionali, mediante meccanismi volontari
di mediazione su cui la Commissione è invitata a presentare un documento di
riflessione"110.
3. COME GARANTIRE LA QUALITÀ DEI METODI DI ADR ?
54. Le realizzazioni, iniziative e dibattiti in corso sul piano politico e legislativo, a livello
nazionale, comunitario ed internazionale sono tutti volti a preservare la qualità dei
metodi di ADR - in termini di accessibilità, d'efficacia e di garanzie di buona
giustizia - preservandone la flessibilità. Per raggiungere questo duplice obiettivo, è
opportuno determinare se l'approccio debba essere settoriale oppure globale, e se le
iniziative da prendere devono trattare in maniera differenziata i metodi di risoluzione
delle controversie on line (ODR) ed i metodi tradizionali.
3.1 Quale approccio seguire ?
55. Le reazioni al presente Libro verde - le risposte che saranno date a tutte le domande
poste ed i commenti generali - serviranno a determinare l'approccio che la
Commissione potrebbe seguire per assicurare la promozione dell'ADR. Queste
reazioni potrebbero ad esempio indicare l'interesse che si attribuisce alla messa a
punto di regole sull'ADR a livello comunitario. Tali regole dovrebbero in ogni caso
essere complementari agli sforzi già fatti e che continueranno ad essere profusi dalle
istituzioni comunitarie sugli aspetti operativi, finanziari e tecnici dei metodi di ADR.
108 COM(2000)379 del 28 giugno 2000
109 Conclusioni del Consiglio "occupazione e politica sociale" sulla mediazione sociale,
http://ue.eu.int/newsroom .
110 Punto 25 delle conclusioni della Presidenza.
La scelta della base giuridica per queste eventuali regole dipende dal contenuto
esatto che si vuole dare alle stesse ed alla portata che si vuole abbiano.
56. Se si ritiene utile fissare tali regole sarebbe allora opportuno delimitarne il campo
d'applicazione, determinarne il livello ed il tenore. Lo strumento più appropriato -
regolamento, direttiva o raccomandazione - dev'essere scelto in funzione della natura
delle misure prospettate. Qualsiasi misura eventualmente adottata in seguito al
presente Libro verde e sulla base della consultazione dovrà inoltre essere conforme ai
principi di sussidiarietà e proporzionalità, quali previsti all'articolo 5 del trattato CE e
nel protocollo sull'applicazione dei principi di sussidiarietà e proporzionalità111.
57. Se non dovesse prospettarsi un'iniziativa di regolamentazione della Comunità, una
soluzione per rafforzare ancora di più la convergenza dei diritti e delle pratiche
nazionali in materia di ADR potrebbe consistere nel proseguimento, da parte della
Commissione, della sua politica di promozione della ricerca e della cooperazione in
materia di diritto comparato, soprattutto tra universitari ed operatori del diritto,
compresi magistrati ed esperti. Tale cooperazione potrebbe mirare a definire dei
principi comuni nei settori pertinenti tipici dell'ADR, per giungere fino
all'elaborazione di orientamenti o di codici di condotta specifici per alcuni tipi di
ADR. Nel campo del commercio elettronico, le associazioni o organizzazioni di
imprese, professionali o dei consumatori elaborano esse stesse dei codici di condotta
a livello comunitario per disciplinare i servizi della società dell'informazione in linea
con l'articolo 16 della direttiva sul commercio elettronico112. Ci si potrebbe
interrogare sulla possibilità per i diversi attori dell'ADR di elaborare dei codici di
condotta comuni su scala regionale o mondiale che comportino un certo numero di
garanzie procedurali dell'ADR.
58. Nelle prime due parti del presente Libro verde ("una visione d'insieme" e "prendere
le mosse dai lavori già intrapresi"), la Commissione ha cercato non solo di fare
l'inventario dei lavori realizzati ma anche di tratteggiare le implicazioni sia politiche
che giuridiche delle eventuali iniziative da adottarsi a complemento di tali lavori. Le
stesse implicazioni si possono tradurre sotto forma di domande:
Domanda n. 1: Esistono problemi tali da giustificare un'azione comunitaria nel campo
dell'ADR? Se sì, quali sono questi problemi? Qual è il vostro parere sull'approccio generale
che le istituzioni dell'Unione europea dovrebbero seguire nel trattamento dell'ADR e quale
potrebbe essere la portata delle iniziative in proposito?
Domanda n. 2: Le iniziative da prendere si devono limitare a definire i principi applicabili ad
un determinato settore (quale ad esempio il diritto commerciale o il diritto di famiglia), settore
per settore, ed in tal modo considerare questi diversi settori in modo differenziato, oppure al
111 GU C 340 del 10 novembre 1997, pag. 105. Così, in conformità con il principio di sussidiarietà, gli
obiettivi delle misure non dovrebbero poter essere sufficientemente realizzati dagli Stati membri e
dovrebbero pertanto poter essere realizzati solo a livello comunitario. In conformità con il principio di
proporzionalità, le misure non dovrebbero andare al di là di quanto è necessario per raggiungere tali
obiettivi.
112 Si veda il paragrafo 41 del presente Libro verde.
contrario devono, per quanto possibile, estendersi a tutti i settori del diritto civile e
commerciale?
Domanda n. 3: Le iniziative da prendere devono trattare in modo differenziato i metodi di
risoluzione dei conflitti on line (ODR) - un settore emergente caratterizzato dall'innovazione
e dall'evoluzione rapida delle nuove tecnologie e che comporta alcune particolarità - rispetto a
quelli tradizionali, oppure devono riguardare senza distinzioni tutti i metodi di ADR?
Domanda n. 4: Come si potrebbe sviluppare il ricorso alle pratiche di ADR nell'ambito del
diritto di famiglia?
3.2 L'ADR considerata in modo globale
59. Quale che sia l'approccio adottato dalla Comunità, un certo numero di questioni si
presentano. Si tratta in particolare delle esigenze legate all'accesso alla giustizia, alle
norme minime di qualità ed alla posizione dei terzi.
3.2.1 ADR e accesso alla giustizia
60. Nella parte "visione d'insieme" del presente Libro verde, la Commissione ha cercato
di indicare quale ruolo possano svolgere i metodi di ADR nel contesto generale
dell'accesso per tutti alla giustizia. Anche lo stesso funzionamento dei metodi di
ADR deve essere esaminato sotto il profilo dell'accesso alla giustizia. Ci si deve
pertanto interrogare sulla portata delle clausole contrattuali di ricorso all'ADR, i
termini di prescrizione, la riservatezza, l'efficacia giuridica dell'ADR e la
responsabilità dei terzi.
3.2.1.1 Il ricorso all'ADR
61. Alcuni Stati membri hanno previsto nella loro legislazione un obbligo di ricorso
all'ADR prima di adire gli organi giurisdizionali113. Queste legislazioni hanno
tuttavia una portata limitata e si riferiscono a materie specifiche. In generale, le
legislazioni degli Stati membri prevedono che il ricorso all'ADR resti facoltativo, sia
che le parti aderiscano alla proposta di un giudice, sia che una di esse assuma
l'iniziativa e l'altra accetti.
62. Le clausole contrattuali di ricorso all'ADR sono tuttavia suscettibili di incidere sul
diritto d'accesso alla giustizia in quanto hanno come effetto quello di ritardare o
possono avere come risultato quello di impedire che siano aditi gli organi
giurisdizionali114. Il ricorso all'ADR sarebbe pertanto suscettibile di prevenire
l'accesso alla giustizia ai sensi dell'articolo 6, paragrafo 1, della Convenzione
113 Si veda il paragrafo 28 del presente Libro verde
114 L'introduzione di un regime di sospensione dei termini di prescrizione potrebbe evitare che l'azione si
estingua in esito alla procedura di ADR, si vedano i paragrafi 68 e seguenti in appresso.
europea dei diritti dell'uomo e dell'articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali
dell'Unione europea115.
63. In effetti, quello che in generale caratterizza il ricorso all'ADR è la predominanza del
suo carattere consensuale. La libertà del consenso si esprime a tutti gli stadi della sua
attuazione. Se le parti sono in un rapporto contrattuale, possono prevenire
un'eventuale lite inserendo nel loro contratto una clausola che le obbliga a tentare,
nel caso sorgesse una controversia relativa all'esecuzione del contratto, di risolverla
tramite una procedura d'ADR. Se invece non hanno previsto una clausola di ricorso
all'ADR nel loro contratto, rimangono libere di convenire su un accordo di ADR,
dopo l'insorgenza della controversia, con o senza l'aiuto del giudice.
64. Ci si può dunque interrogare su quale sia l'interesse di conferire un carattere
vincolante a queste clausole in quanto potrebbe essere inutile obbligare qualcuno a
partecipare ad una procedura di ADR contro la sua volontà, visto che il successo
della procedura dipende appunto dalla sua volontà.
65. Dal momento che le parti hanno la piena disponibilità dei loro diritti, in caso di
mancato rispetto degli obblighi risultanti da un accordo di ADR, le soluzioni sono da
ricercare nell'interpretazione della volontà delle parti e nel ricorso al diritto dei
contratti. Il ricorso agli organi giurisdizionali, indicativo del rifiuto di partecipare ad
una procedura di ADR prevista dal contratto, potrebbe pertanto essere sanzionato in
quanto costituirebbe la violazione di un obbligo contrattuale. Un simile rifiuto
potrebbe avere come conseguenza che il giudice investito di una richiesta relativa
all'esecuzione di altre disposizioni del contratto la dichiari irricevibile. Allo stesso
modo, il fatto di non accettare di partecipare alla procedura di ADR potrebbe essere
considerato come una violazione dell'obbligo di buona fede.
66. Infine, si pone la questione della portata di tali clausole quando vi sia uno squilibrio
nel rapporto di forze tra le parti del contratto. Le legislazioni nazionali hanno
attribuito una certa importanza all'obiettivo di proteggere la parte contrattuale più
debole, quale il dipendente rispetto al datore di lavoro, il conduttore rispetto al
locatore, l'assicurato rispetto all'assicuratore, il consumatore rispetto al
professionista, il commerciante al dettaglio rispetto alla grande distribuzione, il
produttore rispetto alla centrale d'acquisto, o il socio - azionista di minoranza -
rispetto alla società.
67. In questo contesto, ci si può chiedere se le clausole di ricorso all'ADR in materia di
contratti conclusi dal consumatore non siano in linea di principio vietate dalla
direttiva 93/13/CEE sulle clausole abusive116. Ai sensi di detta direttiva, "una
clausola contrattuale, che non è stata oggetto di negoziato individuale, si considera
abusiva se, malgrado il requisito della buona fede, determina, a danno del
consumatore, un significativo squilibrio dei diritti e degli obblighi delle parti
derivanti dal contratto". L'allegato della direttiva contiene una lista indicativa e non
esaustiva di clausole che possono essere dichiarate abusive, tra le quali "le clausole
115 Articolo 47, paragrafo 1, della carta: "Ogni individuo i cui diritti e le cui libertà garantiti dal diritto
dell'Unione siano stati violati ha diritto a un ricorso effettivo dinanzi a un giudice, nel rispetto delle
condizioni previste nel presente articolo".
116 Direttiva 93/13/CEE del Consiglio del 5 aprile 1993 concernente le clausole abusive nei contratti
stipulati con i consumatori, GU L 95 del 21 aprile 1993 pag. 29.
che hanno per oggetto o per effetto (…) di sopprimere o limitare l'esercizio di azioni
legali o vie di ricorso del consumatore".
Domanda n. 5: Le legislazioni degli Stati membri devono essere ravvicinate affinché in ogni
Stato membro le clausole di ricorso all'ADR abbiano un valore giuridico simile ?
Domanda n. 6: Se sì, si deve ammettere in maniera generale la validità di tali clausole oppure
se ne deve limitare la validità quando tali clausole figurino in contratti per adesione in
generale, oppure quando figurino, in particolare, in contratti stipulati con i consumatori ?
Domanda n. 7: Quale dovrebbe essere, in ogni caso, la portata di tali clausole ?
Domanda n. 8: Si deve giungere fino a ritenere che la violazione delle clausole stesse
comporti l'incompetenza del giudice a conoscere della controversia, almeno in via
temporanea?
3.2.1.2 I termini di prescrizione
68. Il ricorso all'ADR è suscettibile d'incidere sul diritto d'accesso alla giustizia in quanto
non interrompe il decorrere dei termini di prescrizione fissati per adire il giudice. In
esito alla procedura di ADR, nell'ipotesi di un fallimento di tale procedura, le parti
potrebbero essere decadute dal proprio diritto ad agire, oppure vedersi
ingiustificatamente ridotto de facto il termine di prescrizione.
69. Alcuni Stati membri hanno previsto nella propria legislazione che il ricorso a
determinate istanze di ADR riconosciute comporta una sospensione dei termini di
prescrizione relativi alla domanda sottoposta all'ADR117. La promozione dei metodi
di ADR potrebbe quindi passare per la modifica delle norme di procedura civile in
materia di termini di prescrizione, prevedendo che il termine sia interrotto all'avvio
della procedura di ADR e che ricominci a decorrere a partire dal momento in cui tale
procedura si sia conclusa senza una risoluzione.
70. Una norma siffatta potrebbe tuttavia sollevare delle difficoltà, in quanto sarebbe, in
quel caso, necessario dare una definizione precisa di tali procedure di ADR,
determinare il momento preciso in cui esse cominciano ed il momento preciso in cui
si concludono.
71. Il caso di una controversia transfrontaliera, in occasione della quale le parti abbiano
tentato senza successo la via dell'ADR in uno Stato membro, ma che rientra nella
competenza degli organi giurisdizionali di un altro Stato membro, dimostra
l'importanza di fare sì che la stessa disciplina sia applicabile in tutti gli Stati membri,
sia per quanto concerne il contenuto stesso della norma che per quanto concerne le
prove da fornire per beneficiare della stessa. Le norme in materia di termini di
prescrizione applicabili a tale tipo di controversie, accolte nel diritto processuale
civile del giudice competente ("lex fori"), potrebbero prevedere la sospensione dei
117 È quanto accade in Germania, qualora gli organi di ADR in causa siano riconosciuti
dall'amministrazione giudiziaria del Land.
termini, ma le parti, per poter beneficiare della sospensione, dovrebbero in quel caso
fornire la prova di aver fatto effettivamente ricorso ad un metodo di ADR, e
dimostrare che tale procedura di ADR si è svolta in quel determinato lasso di tempo.
Domanda n. 9: Le legislazioni degli Stati membri devono essere ravvicinate affinché in ogni
Stato membro il ricorso ad un meccanismo di ADR comporti la sospensione dei termini di
prescrizione per il ricorso agli organi giurisdizionali?
3.2.2 Norme minime di qualità?
72. Le procedure di ADR sono flessibili ma devono poggiare su norme minime di
qualità, tra cui alcuni principi informatori di tipo procedurale. I metodi di ADR
nell'ambito di procedimenti giudiziari sono disciplinati dai poteri pubblici e si
svolgono sotto il controllo del giudice. I metodi di ADR convenzionali invece si
basano su principi di procedura che le parti hanno scelto liberamente, ad esempio
aderendo alle regole di procedura proposte loro come modello da associazioni
professionali oppure attraverso codici di deontologia ai quali aderiscono. La
questione che si pone è allora quella di sapere come garantire al meglio l'attuazione
di questi principi informatori di procedura. Si potrebbero adottare delle iniziative di
autoregolamentazione, seguendo l'esempio delle iniziative in corso per quanto
concerne i servizi della società dell'informazione. La Commissione d'altronde
sostiene attivamente queste iniziative ma s'interroga sulla necessità di incoraggiare
gli attori coinvolti a rafforzare ulteriormente il controllo dell'attuazione di tali
iniziative da parte dei terzi e la creazione di meccanismi quali il rilascio di attestati di
qualità ("trustmarks") e la certificazione118. Il rafforzamento di tali iniziative di
autoregolamentazione potrebbe di fatto migliorare la fiducia nell'uso dell'ADR
salvaguardandone la flessibilità e l'attrattiva, ed evitando il ricorso a strumenti
pubblici più vincolanti.
73. Come è stato indicato in precedenza, nell'ambito delle controversie in materia di
consumo, la Commissione ha adottato due raccomandazioni relative ai principi
applicabili agli organi extragiudiziali incaricati della risoluzione delle controversie in
materia di consumo, sia interne che transnazionali119. Queste raccomandazioni
mirano essenzialmente ad assicurare che le procedure di ADR offrano alle parti un
minimo di garanzie di qualità, quali l'indipendenza o l'imparzialità, la trasparenza,
l'efficacia e l'osservanza della legge. La credibilità degli organi che soddisfano tali
requisiti ne esce in tal modo rafforzata.
74. Per fissare tali principi, la Commissione ha spesso fatto una distinzione a seconda
che il terzo prenda formalmente posizione sulla soluzione che potrebbe essere
apportata alla controversia120 o che egli assista solamente le parti nel trovare un
118 Queste questioni saranno oggetto della comunicazione sull'ODR citata al paragrafo 40 del presente
Libro verde.
119 Si veda il paragrafo 37 del presente Libro verde
120 È da notare che questa raccomandazione ed il presente Libro verde seguono un approccio diverso e non
hanno pertanto lo stesso campo d'applicazione. L'arbitrato rientra nella raccomandazione ma non nel
accordo. Qualora il terzo intervenga formalmente nelle negoziazioni, allora dovrà
soddisfare dei requisiti particolari per quanto concerne la sua indipendenza, e la
procedura dovrà fondarsi sul principio del dibattimento in contraddittorio, nel senso
che ciascuna delle parti dovrà essere in grado di rendere noto il suo punto di vista e
che qualsiasi mossa, presentazione di un atto, di un documento, di una prova da parte
dell'avversario dev'essere portata a conoscenza dell'altra parte e liberamente discussa.
Qualora il terzo abbia un ruolo di minore intervento, queste stesse esigenze possono
essere mitigate. La prima raccomandazione enumera sette principi: i principi di
indipendenza, di trasparenza, del contraddittorio, dell'efficacia, di legalità, di libertà e
di rappresentanza. La seconda raccomandazione invece si fonda sui principi di
imparzialità, di trasparenza, d'efficacia e d'equità.
75. La prima raccomandazione della Commissione viene già seguita e messa in pratica
dagli Stati membri: lo attesta il numero degli organi che sono ritenuti corrispondenti
ai principi di tale raccomandazione, notificati dagli Stati membri e riuniti in seno alla
rete EEJ-Net. L'efficacia e la credibilità della rete FIN-Net si fondano su questa
raccomandazione e sull'osservanza dei principi in essa enunciati. Questa
raccomandazione tende peraltro a vedersi accordare un ruolo privilegiato nell'ambito
della legislazione comunitaria121. In quanto alla seconda raccomandazione, tutti gli
osservatori testimoniano la sua utilità. Se è pertanto giusto lasciare a queste
raccomandazioni il tempo di mettersi alla prova, è però opportuno raccogliere fin
d'ora, nell'ambito dell'esercizio di consultazione condotto dal presente Libro verde, le
reazioni degli ambienti interessati sull'efficacia di tali strumenti.
76. In occasione di questo rafforzamento dell'azione comunitaria, e visto il successo
riscontrato sul campo dei principi enunciati nelle raccomandazioni, ci si potrebbe
interrogare su nuove iniziative, che pertanto potrebbero andare oltre il diritto del
consumo ed estendersi ad altri settori del diritto. Questi principi consacrati nel campo
del diritto del consumo potrebbero in effetti essere di beneficio, fatti salvi gli
adattamenti necessari, all'ADR in generale. Il Consiglio, nella sua decisione del 29
maggio 2000 citata, si era in effetti augurato che nel Libro verde e negli ulteriori
lavori eventuali sull'ADR fosse accordata priorità "alla possibilità di stabilire principi
fondamentali, o in generale o in settori specifici, che offrano le garanzie necessarie
affinché la composizione delle controversie da parte degli organi extragiudiziali
possieda il livello di fiducia richiesto nell'amministrazione della giustizia".
77. Se i metodi di ADR si fondano su un certo numero di garanzie minime di procedura,
esse possono presentarsi sotto forma di principi generali dettati a livello legislativo e
che possono essere attuati e sviluppati a livello infralegislativo in codici
deontologici. I principi informatori della procedura possono così assumere la forma
di regole di deontologia. I codici deontologici occupano in realtà un posto
Libro verde, le procedure di ADR nell'ambito di procedimenti giudiziari rientrano nel Libro verde ma
non nella raccomandazione.
121 Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio recante modificazione delle direttive
96/92/CE e 98/30/CE relative a norme comuni per i mercati interni dell'energia elettrica e del gas
naturale COM (2001) 125, allegato I, punto f): "Gli Stati membri provvedono a che siano disponibili
procedure trasparenti, semplici e poco onerose per l'esame dei reclami dei clienti finali e che siano
adottate misure per consentire una equa e rapida soluzione delle vertenze affiancata dalla introduzione,
ove garantito, di un sistema di rimborso e/o indennizzo; essi sono tenuti a conformarsi, nella misura del
possibile, ai principi di cui alla raccomandazione 98/257/CE della Commissione".
privilegiato nel funzionamento dell'ADR. Il loro sviluppo testimonia gli sforzi
compiuti dagli operatori per garantire la qualità delle procedure di ADR. Le regole di
procedura che essi sanciscono mirano pertanto a garantire l'imparzialità dei terzi, a
definire con precisione il loro ruolo esatto nel corso della procedura, a determinare i
termini entro i quali si deve poter giungere ad una soluzione, a disciplinare la
conclusione degli accordi. Questi codici potrebbero in tal modo essere gli strumenti
privilegiati al servizio della qualità delle procedure di ADR.
78. Alla Commissione è parso inoltre essenziale porre l'accento, tra le garanzie minime
di procedura, sul rispetto dell'obbligo di riservatezza.
3.2.2.1 La riservatezza
79. Nella maggioranza dei casi, le parti che ricorrono all'ADR attribuiscono grande
importanza al fatto che le informazioni scambiate, oralmente o per iscritto, nel corso
della procedura, e persino a volte gli stessi risultati della procedura, rimangano
riservati. La riservatezza sembra essere il perno del successo dell'ADR, in quanto
contribuisce a garantire la franchezza delle parti e la sincerità delle comunicazioni
nel corso della procedura. È opportuno, d'altra parte, impedire un uso deviato
dell'ADR e permettere alla parte che ha prodotto un documento o ha apportato una
prova nel corso della procedura di utilizzarli nel procedimento che potrebbe seguire
in caso di fallimento della procedura di ADR. La riservatezza s'impone sia alle parti
che ai terzi.
80. L'obbligo della riservatezza grava innanzitutto sulle parti. Le informazioni scambiate
tra le parti durante la procedura non dovrebbero essere ricevibili come mezzi di
prova in occasione di un procedimento giudiziario o di arbitrato successivo. Si
possono prevedere un certo numero d'eccezioni. Ad esempio, le parti possono
decidere di comune accordo che la procedura sarà sottratta, in tutto o in parte,
all'obbligo della riservatezza. Una parte può rendere noto un elemento o l'altro della
procedura di ADR se vi è tenuta in base al diritto applicabile. Infine, una parte può
rendere noto l'accordo che pone fine alla controversia tra le parti se ciò è necessario
all'attuazione o all'esecuzione di tale accordo.
81. L'obbligo della riservatezza grava soprattutto sul terzo. Quando una delle parti
comunica al terzo alcune informazioni in occasione di colloqui bilaterali (procedura
designata con il nome di "caucus"), il terzo non dovrebbe poter rivelare tali
informazioni all'altra parte. Questo obbligo di riservatezza consente, d'altra parte, di
meglio definire il ruolo del terzo nel corso della procedura, e ciò al fine di garantirne
l'equità. Quando il terzo è chiamato a svolgere un ruolo attivo nella ricerca della
soluzione da apportare alla controversia, dovrà necessariamente osservare il principio
del contraddittorio e potrà utilizzare il potere di ascoltare le parti separatamente al
solo scopo di favorire l'accordo. La possibilità di ascoltare l'una o l'altra parte in
maniera riservata deve essere esclusa quando il terzo sia chiamato a emettere una
decisione o una raccomandazione alla fine del procedimento di ADR. La
raccomandazione della Commissione del 4 aprile 2001 citata prevede, al capitolo
"equità", che "se, in qualsiasi fase, il terzo propone delle possibili soluzioni per la
risoluzione della controversia, entrambe le parti devono essere in grado di esporre il
loro punto di vista e di presentare osservazioni su qualsiasi argomentazione,
informazione o prova presentata dall'altra parte".
82. Il terzo non dovrebbe, in linea di principio, poter essere citato come testimone, né
intervenire come arbitro nell'ambito della stessa controversia nel caso in cui sia
fallita la procedura di ADR, in quanto ha potuto avere accesso, durante tale
procedura, ad informazioni che un arbitro non necessariamente avrebbe potuto
ottenere. L'obbligo di riservatezza che grava sul terzo può tuttavia essere disatteso se
le parti della procedura di ADR acconsentono a che il terzo renda note alcune delle
informazioni protette, o se il terzo stesso, sottoposto per via della sua professione al
segreto professionale, sia costretto in virtù del diritto applicabile a rendere note
alcune di queste informazioni122.
Domanda n. 10: Quali sono state le esperienze del funzionamento delle due raccomandazioni
della Commissione del 1998 e del 2001?
Domanda n. 11: Potrebbero i principi stabiliti in tali raccomandazioni applicarsi in modo
indifferenziato in settori diversi da quello del diritto del consumo e in particolar modo
estendersi a tutta la materia civile e commerciale ?
Domanda n. 12: Quali, tra i principi enucleati dalle raccomandazioni, potrebbero essere
accolti nelle legislazioni di tutti gli Stati membri?
Domanda n. 13: Secondo voi, sarebbe opportuno ravvicinare le legislazioni esistenti degli
Stati membri nei settori regolamentati, soprattutto in materia familiare, al fine di fissare dei
principi comuni in materia di garanzie procedurali?
Domanda n. 14: Quale iniziativa ritenete che le istituzioni europee debbano prendere, in
stretta collaborazione con le parti interessate, in materia di norme deontologiche alle quali
sarebbero sottoposti i terzi?
Domanda n. 15: È opportuno ravvicinare le legislazioni degli Stati membri affinché il rispetto
della riservatezza delle procedure di ADR sia garantito in ciascuno degli Stati membri?
Domanda n. 16: Se sì, in che modo ed in che misura dev'essere garantita tale riservatezza? In
che misura le garanzie di riservatezza dovrebbero estendersi alla pubblicazione dei risultati
del procedimento di ADR?
3.2.2.2 La validità dei consensi
83. L'accordo tra le parti costituisce la tappa fondamentale della procedura e, da un certo
punto di vista, la più delicata. È pertanto necessario assicurarsi che l'accordo
concluso sia un vero accordo. Se l'accordo finale non riflette la reale volontà delle
122 Esempio delle legislazioni relative ai sospetti di riciclaggio, come la direttiva del 19 novembre 2001
recante modifica della direttiva 91/308/CEE relativa alla prevenzione dell'uso del sistema finanziario a
scopo di riciclaggio dei proventi di attività illecite, che tuttavia esonera i notai, gli avvocati indipendenti
e gli studi legali dall'obbligo di fornire informazioni sui sospetti di riciclaggio qualora agiscano per il
loro cliente prima, durante e dopo un procedimento giudiziario o in occasione della valutazione della
situazione giuridica di un cliente. Questa norma sembra esonerare queste professioni quando agiscono
in veste di consulenti dei loro clienti, ma non quando agiscono in veste di terzi responsabili dell'ADR.
parti, il compromesso che effettivamente sono disposte ad accettare, con tutto ciò che
questo comporta in termini di rinuncia alle loro pretese originarie, la procedura di
ADR non avrà raggiunto i suoi principali obiettivi, ossia la reale risoluzione della
controversia e la conseguente pacificazione sociale. Si rischia infatti l'insorgenza di
nuovi problemi, quali la contestazione giuridica della validità dell'accordo,
l'invocazione della responsabilità del terzo per aver "strappato" il consenso di una
delle parti ad un compromesso non equo, ecc. In particolare, quando vi è squilibrio
economico tra le parti, s'impone l'esigenza di un certo formalismo protettore per
quanto riguarda la conclusione e la firma di un accordo. È opportuno fare tutto il
possibile per garantire la validità dei consensi espressi. Sembrerebbe quindi
necessario prevedere un termine di riflessione prima della firma123, oppure un
termine di recesso dopo la firma124. Rimane anche da esaminare la possibilità di
prevedere una fase di omologazione durante la quale si potrebbe controllare la
validità dell'accordo ed al cui esito si potrebbe conferire all'accordo il valore di titolo
esecutivo. Questa fase dovrebbe svolgersi davanti ad un giudice o ad un notaio ma
potrebbe anche avere luogo davanti ad organismi qualificati per determinate materie,
ad esempio le camere di commercio.
3.2.2.3 L’efficacia dell'ADR
84. Nel campo del diritto del consumo, il terzo può essere chiamato ad assumere una
posizione formale sulla soluzione da apportare alla controversia, sotto forma di una
decisione che può essere vincolante per una parte - è il caso degli "Ombudsmen" dei
clienti creati in alcuni settori economici come le banche o le assicurazioni, le cui
decisioni vincolano quelle imprese che hanno aderito al sistema. In questo caso,
l'efficacia della decisione presa si pone anche in termini di marketing. Se gli
operatori in questione non danno alcun seguito a tali decisioni, corrono il rischio di
vedere tale decisione pubblicata, oppure, se aderiscono ad un sistema commerciale
che ad esempio attribuisce dei marchi di qualità, di venire esclusi da tale sistema.
85. Quando le procedure di ADR conducono ad un accordo concluso dalle parti, è il caso
d'interrogarsi sulla portata di tale accordo, in particolare nel contesto di una
controversia transfrontaliera. Infatti la questione della qualifica giuridica dell'accordo
raggiunto in esito all'ADR è determinante per l'efficacia dell'ADR. Però la diversità
delle qualifiche utilizzate negli Stati membri per designare gli accordi conclusi in
esito a procedure di ADR rende il quadro particolarmente complesso. A seconda
dello Stato, l’ADR può effettivamente risultare spesso in una semplice transazione di
123 La raccomandazione citata del 4 aprile 2001 precisa, sotto il capitolo "equità": "prima che le parti si
mettano d'accordo su una proposta di risoluzione della controversia, dev'essere loro concesso un periodo
di tempo ragionevole per esaminare tale soluzione".
124 Questa tecnica giuridica è ben nota nel diritto comunitario, si veda ad esempio la direttiva 85/577/CEE
del Consiglio del 20 dicembre 1985 per la tutela dei consumatori in caso di contratti negoziati fuori dei
locali commerciali, GU L 372 del 31 dicembre 1985 pag.31; la direttiva 90/619/CEE del Consiglio del
8 novembre 1990, che coordina le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative riguardanti
l'assicurazione diretta sulla vita, fissa le disposizioni destinate a facilitare l'esercizio effettivo della
libera prestazione di servizi e modifica la direttiva 79/267/CEE (seconda direttiva assicurazione vita),
GU L 330 del 29 novembre 1990, pag. 50; la direttiva 94/47/CE del Parlamento europeo e del
Consiglio, del 26 ottobre 1994, concernente la tutela dell'acquirente per taluni aspetti dei contratti
relativi all'acquisizione di un diritto di godimento a tempo parziale di beni immobili, GU L 280 del 29
ottobre 1994, pag. 83; la direttiva 97/7/CE del 20 maggio 1997 riguardante la protezione dei
consumatori in materia di contratti a distanza, GU L 144 del 4 giugno 1997, pag. 19.
natura contrattuale, ma anche in altre formule, quali un verbale di conciliazione o un
verbale di accordo di mediazione. Tutte queste formule hanno in comune il fatto che
costituiscono in realtà delle "transazioni" quale che sia la qualifica con cui vengono
designate. In questo modo, gli accordi tra le parti possono essere eseguiti se sono
muniti della formula esecutoria, sia che il giudice li omologhi e rilasci un titolo
esecutivo, sia che le parti facciano ricorso all'atto autentico stipulato davanti ad un
pubblico ufficiale, quale il notaio. Infine, in alcuni Stati membri, le transazioni
iscritte nel verbale di un'istanza di ADR riconosciuta hanno valore di titolo
esecutivo125 126. Ora, la transazione non riveste la stessa efficacia giuridica in tutti gli
Stati membri. La questione della validità dell'accordo - e quindi della sua efficacia -
rientra pertanto nell'ambito della legge applicabile quale designata dalle regole in
materia di conflitto di leggi127.
86. Inoltre, la transazione giudiziaria, ai sensi della convenzione di Bruxelles e del
regolamento "Bruxelles I"128, non rappresenta altro che un contratto concluso davanti
al giudice attraverso il quale le parti pongono fine alla controversia tramite
reciproche concessioni. E, secondo la giurisprudenza della Corte di giustizia relativa
alla convenzione di Bruxelles del 1968, che il regolamento "Bruxelles I" è venuto a
sostituire, queste transazioni non costituiscono delle "decisioni" ai sensi dell'articolo
25 della Convenzione, in quanto tali atti rivestono "carattere essenzialmente
contrattuale, nel senso che il [loro] contenuto dipende anzitutto dalla volontà delle
parti (...)"129. In caso di conflitto tra una sentenza resa in contenzioso ed un accordo
risultante da un modo alternativo di risoluzione delle controversie con lo stesso
oggetto, l'accordo di ADR, che può assimilarsi ad una transazione giudiziaria, non
consentirà di opporsi alla richiesta di exequatur di tale sentenza.
87. Gli atti autentici beneficiano peraltro del sistema semplificato di exequatur creato
dalla convenzione di Bruxelles e dal regolamento "Bruxelles I" per poter circolare
nel territorio dell'Unione europea. La Corte di giustizia, nella sua giurisprudenza130,
ricorda citando la relazione Jenard-Möller sulla convenzione di Lugano131, che le tre
condizioni che devono essere riunite affinché un atto possa essere considerato
autentico sono le seguenti: "l'autenticità dell'atto deve essere stata attestata da
un'autorità pubblica; l'autenticità deve riguardare il contenuto dell'atto e non solo, ad
esempio, la firma; l'atto deve essere di per sé esecutivo nello Stato nel quale esso è
125 Se l'istanza davanti a cui la transazione è stata conclusa è riconosciuta dall'amministrazione giudiziaria
del Land, conformemente all'articolo 794, paragrafo 1 del codice di procedura civile tedesco.
126 L’articolo 1441-4 del nuovo codice di procedura civile francese autorizza, dal 1998, il presidente del
Tribunal de grande instance, adito su domanda di una parte alla transazione, di conferire efficacia
esecutiva all'atto che gli è presentato. Tuttavia, sembra che la natura giuridica delle transazioni così
omologate, ossia se abbiano carattere giurisdizionale, come una decisione in giustizia, oppure
contrattuale, sia discussa.
127 Le regole che disciplinano il conflitto di leggi in questa materia sono state uniformate a livello
comunitario mediante la convenzione di Roma del 19 giugno 1980 sulla legge applicabile alle
obbligazioni contrattuali, versione consolidata pubblicata in GU C 27 del 26 gennaio 1998, pag. 36.
128 Articolo 58 del regolamento.
129 Sentenza del 2 giugno 1994, causa C-414/92, Solo Kleinmotoren, Racc. [1994] I - 2237.
130 Sentenza del 17 giugno 1999, causa C-260/97, Unibank AS/ Flemming G. Christensen, Racc. [1999] I -
3715.
131 GU C 189 del 28 luglio 1990, pag. 57, paragrafo 72.
stato stipulato". La Corte da quanto sopra conclude, nel caso di specie, che "un titolo
di credito esecutivo in base al diritto dello Stato d'origine la cui autenticità non sia
stata attestata da un'autorità pubblica o da qualsiasi altra autorità a ciò autorizzata da
tale Stato non costituisce un atto autentico ai sensi dell'art. 50 della Convenzione di
Bruxelles". È stato suggerito che alcuni verbali di procedure di ADR potrebbero,
qualora fossero redatti da un'autorità pubblica e dotati di efficacia esecutiva,
costituire degli atti autentici ai sensi del regolamento "Bruxelles I". Quelli che invece
fossero scaturiti unicamente dalla volontà delle parti e non avessero ricevuto il sigillo
di un'autorità pubblica (ad esempio di un giudice o di un notaio) non potrebbero
beneficiare di tali norme. Da tali considerazioni deriva che esiste una grande
eterogeneità sia per quanto riguarda la natura degli accordi scaturiti da procedure di
ADR, che per quanto riguarda la loro efficacia giuridica e, pertanto, la loro efficacia
internazionale, sul piano europeo. È inoltre paradossale constatare che l'obiettivo di
evitare il processo, che è connaturato all'ADR, può dare origine ad un ricorso al
giudice per conferire efficacia obbligatoria agli accordi che ne sono scaturiti.
Domanda n. 17: A vostro giudizio, sarebbe opportuno fissare una norma a livello comunitario
secondo cui, in esito alle procedure di ADR, dev'essere osservato un termine di riflessione
prima della firma dell'accordo oppure un termine di recesso dopo tale firma? Questa questione
dovrebbe piuttosto essere trattata nell'ambito delle norme deontologiche a cui sono sottoposti i
terzi ?
Domanda n. 18: È necessario rafforzare l'efficacia degli accordi di ADR negli Stati membri?
Qual è la migliore soluzione al problema del riconoscimento e dell'esecuzione in un altro
Stato membro dell'Unione europea degli accordi di ADR ? In particolare, si devono adottare
norme specifiche per conferire carattere esecutivo agli accordi di ADR? In caso affermativo,
con quali garanzie?
3.2.3 Dare una posizione giuridica ai terzi?
88. Il terzo o i terzi responsabili del processo di ADR sono in effetti scelti dalle parti, sia
che esse lo/i designino direttamente sia che esse si rivolgano ad un organismo che
s'incaricherà esso stesso di nominarlo/i. Questa scelta è resa più agevole quando i
terzi presentano delle garanzie derivanti dalle norme di deontologia che si sono
impegnati ad osservare quali quelle menzionate in precedenza. La formazione dei
terzi induce inoltre a porsi la questione del loro riconoscimento.
3.2.3.1 La formazione dei terzi
89. La qualità dell'ADR poggia essenzialmente sulla competenza dei terzi responsabili
dell'ADR. La padronanza delle tecniche essenziali all'ADR richiede una solida
formazione. La formazione professionale svolge pertanto un ruolo di primo piano, e
non soltanto dal punto di vista del funzionamento delle procedure di ADR, della loro
qualità, e quindi della tutela degli utenti dell'ADR, ma anche nella prospettiva della
libera prestazione dei servizi garantita dall'articolo 49 del trattato.
90. Gli stessi giudici hanno bisogno di una formazione specifica. I terzi incaricati delle
procedure di ADR nell'ambito di procedimenti giudiziari devono sempre dimostrare
le proprie competenze, una formazione o un'esperienza minima, valutate caso per
caso dai giudici o attestate sotto forma di riconoscimento. Invece, non si pone alcuna
simile condizione per i terzi responsabili di procedure di ADR convenzionali.
91. I terzi, che appartengano o meno ad una professione regolamentata, sono a volte
raggruppati in seno ad associazioni. Queste stesse associazioni incoraggiano i propri
membri a seguire una formazione o sono a volte portate a dispensare esse stesse una
formazione all'ADR, e creano, come accompagnamento alla formazione che
dispensano, un sistema di certificazione, di riconoscimento e di valutazione periodica
dei propri membri. Queste associazioni sono, d'altronde, all'origine dello sviluppo dei
codici di deontologia e dei regolamenti di procedura. Potrebbe rivelarsi importante
creare una competenza specifica in materia di ADR che consenta, nel caso in cui i
terzi non appartengano ad una professione regolamentata, di garantire il controllo
delle qualificazioni, e così permettere la libera circolazione dei terzi.
3.2.3.2 Il riconoscimento dei terzi
92. Rientra nella missione dei poteri pubblici provvedere affinché esistano delle garanzie
minime relativamente alla competenza dei terzi. È opportuno interrogarsi sulla
questione di sapere se i poteri pubblici debbano subentrare agli operatori attraverso la
creazione di un sistema di riconoscimento dei terzi132 senza tuttavia pregiudicare la
flessibilità e la semplicità dell’ADR.
93. Qualora i terzi appartengano ad una professione regolamentata, si applicheranno il
sistema generale di riconoscimento delle qualifiche tra Stati membri133o le direttive
intese a facilitare la prestazione di servizi e lo stabilimento degli avvocati134. Nel
caso contrario, ci si possono aspettare alcune difficoltà.
132 Si veda in particolare il parere del Parlamento europeo sulla proposta di regolamento "Bruxelles I",
citato, emendamenti 35 e 39, GU C 146 del 17 maggio 2001, pag. 94.
133 Documento di lavoro dei servizi della Commissione europea del 21 maggio 2001 sul futuro sistema di
riconoscimento delle qualifiche professionali nell'UE
http://europa.eu.int/comm/internal_market/en/qualifications/consultation_fr.pdf
134 Direttiva 77/249/CEE del Consiglio del 22 marzo 1977 intesa a facilitare l'esercizio effettivo della
libera prestazione di servizi da parte degli avvocati, GU L 78 del 26 marzo 1977, pag.1, e direttiva
98/5/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 16 febbraio 1998 volta a facilitare l'esercizio
permanente della professione di avvocato in uno Stato membro diverso da quello in cui è stata
acquistata la qualifica, GU L 77 del 14 marzo 1998, pag. 36. Direttiva 89/48/CEE del Consiglio del 21
dicembre 1988 relativa ad un sistema generale di riconoscimento dei diplomi di istruzione superiore che
sanzionano formazioni professionali di una durata minima di tre anni, GU L 19 del 24 gennaio 1989,
pag.16; direttiva 92/51/CEE del Consiglio del 18 giugno 1992 relativa ad un secondo sistema generale
di riconoscimento della formazione professionale, che integra la direttiva 89/48/CEE, GU L 209 del 24
luglio 1992, pag. 25; direttiva 1999/42/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 7 giugno 1999
che istituisce un meccanismo di riconoscimento delle qualifiche per le attività professionali disciplinate
dalle direttive di liberalizzazione e dalle direttive recanti misure transitorie e che completa il sistema
generale di riconoscimento delle qualifiche, GU L 201 del 31 luglio 1999, pag. 77.
38
3.2.3.3 La responsabilità dei terzi
94. Infine, deve essere affrontata anche la questione della responsabilità dei terzi. Il terzo
potrebbe essere chiamato a rispondere delle conseguenze del suo intervento nella
procedura, a titolo personale qualora sia intervenuto in qualità di privato individuo o
persino, in alcuni casi, qualora agisca in ambito pubblico, in caso di irregolarità
commesse nel corso del processo di ADR. Si potrebbe ad esempio pensare ad una
violazione dell'obbligo di riservatezza o ad una mancanza di imparzialità a favore di
una delle parti. Il terzo potrebbe essere chiamato a rispondere ai sensi del diritto
comune della responsabilità civile degli Stati membri, anche se questi ultimi non
sembrano possedere norme specifiche relative alla responsabilità dei mediatori o
conciliatori135. Ci si può interrogare sulla creazione di un regime di responsabilità o
almeno di norme specifiche per fare risaltare il ruolo esatto del terzo nella procedura,
che spesso è ridotto a mero catalizzatore. Probabilmente sarà in ogni caso necessario
evitare di paralizzare le volontà e le iniziative attraverso misure troppo vincolanti.
Domanda n. 19: Quali iniziative ritenete che le istituzioni comunitarie dovrebbero adottare
per sostenere la formazione dei terzi?
Domanda n. 20: Sarebbe opportuno prevedere criteri minimi di formazione ai fini del
riconoscimento dei terzi?
Domanda n. 21: Si devono adottare norme speciali relativamente alla responsabilità dei terzi?
In caso affermativo, quali? Che ruolo dovrebbero svolgere in questo campo i codici di
deontologia?
135 In ogni caso, non vi è un riferimento in tal senso nelle risposte al questionario. In alcuni paesi esistono
regole precise relative alla loro nomina ed alle qualifiche richieste e, pertanto, deve essere prevista
anche la loro revoca o cessazione dalle funzioni in caso di mancata ottemperanza a tali obblighi. Così,
in Francia, l'articolo 3-2 del decreto del 20 marzo 1978 relativo ai conciliatori di giustizia prevede che
l'autorità giudiziaria può porre fine alle loro funzioni prima che sia spirato il termine del loro mandato
con decisione motivata, dopo aver ascoltato gli interessati.
39
RICAPITOLAZIONE DELLE DOMANDE
Domanda n. 1: Esistono problemi tali da giustificare un'azione comunitaria nel campo
dell'ADR? Se sì, quali sono questi problemi? Qual è il vostro parere sull'approccio generale
che le istituzioni dell'Unione europea dovrebbero seguire nel trattamento dell'ADR e quale
potrebbe essere la portata delle iniziative in proposito?
Domanda n. 2: Le iniziative da prendere si devono limitare a definire i principi applicabili ad
un determinato settore (quale ad esempio il diritto commerciale o il diritto di famiglia), settore
per settore, ed in tal modo considerare questi diversi settori in modo differenziato, oppure al
contrario devono, per quanto possibile, estendersi a tutti i settori del diritto civile e
commerciale?
Domanda n. 3: Le iniziative da prendere devono trattare in modo differenziato i metodi di
risoluzione dei conflitti on line (ODR) - un settore emergente caratterizzato dall'innovazione
e dall'evoluzione rapida delle nuove tecnologie e che comporta alcune particolarità - rispetto a
quelli tradizionali, oppure devono riguardare senza distinzioni tutti i metodi di ADR?
Domanda n. 4: Come si potrebbe sviluppare il ricorso alle pratiche di ADR nell'ambito del
diritto di famiglia?
Domanda n. 5: Le legislazioni degli Stati membri devono essere ravvicinate affinché in ogni
Stato membro le clausole di ricorso all'ADR abbiano un valore giuridico simile ?
Domanda n. 6: Se sì, si deve ammettere in maniera generale la validità di tali clausole oppure
se ne deve limitare la validità quando tali clausole figurino in contratti per adesione in
generale, oppure quando figurino, in particolare, in contratti stipulati con i consumatori ?
Domanda n. 7: Quale dovrebbe essere, in ogni caso, la portata di tali clausole ?
Domanda n. 8: Si deve giungere fino a ritenere che la violazione delle clausole stesse
comporti l'incompetenza del giudice a conoscere della controversia, almeno in via
temporanea?
Domanda n. 9: Le legislazioni degli Stati membri devono essere ravvicinate affinché in ogni
Stato membro il ricorso ad un meccanismo di ADR comporti la sospensione dei termini di
prescrizione per il ricorso agli organi giurisdizionali?
Domanda n. 10: Quali sono state le esperienze del funzionamento delle due raccomandazioni
della Commissione del 1998 e del 2001?
Domanda n. 11: Potrebbero i principi stabiliti in tali raccomandazioni applicarsi in modo
indifferenziato in settori diversi da quello del diritto del consumo e in particolar modo
estendersi a tutta la materia civile e commerciale ?
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Domanda n. 12: Quali, tra i principi enucleati dalle raccomandazioni, potrebbero essere
accolti nelle legislazioni di tutti gli Stati membri?
Domanda n. 13: Secondo voi, sarebbe opportuno ravvicinare le legislazioni esistenti degli
Stati membri nei settori regolamentati, soprattutto in materia familiare, al fine di fissare dei
principi comuni in materia di garanzie procedurali?
Domanda n. 14: Quale iniziativa ritenete che le istituzioni europee debbano prendere, in
stretta collaborazione con le parti interessate, in materia di norme deontologiche alle quali
sarebbero sottoposti i terzi?
Domanda n. 15: È opportuno ravvicinare le legislazioni degli Stati membri affinché il rispetto
della riservatezza delle procedure di ADR sia garantito in ciascuno degli Stati membri?
Domanda n. 16: Se sì, in che modo ed in che misura dev'essere garantita tale riservatezza? In
che misura le garanzie di riservatezza dovrebbero estendersi alla pubblicazione dei risultati
del procedimento di ADR?
Domanda n. 17: A vostro giudizio, sarebbe opportuno fissare una norma a livello comunitario
secondo cui, in esito alle procedure di ADR, dev'essere osservato un termine di riflessione
prima della firma dell'accordo oppure un termine di recesso dopo tale firma? Questa questione
dovrebbe piuttosto essere trattata nell'ambito delle norme deontologiche a cui sono sottoposti i
terzi ?
Domanda n. 18: È necessario rafforzare l'efficacia degli accordi di ADR negli Stati membri?
Qual è la migliore soluzione al problema del riconoscimento e dell'esecuzione in un altro
Stato membro dell'Unione europea degli accordi di ADR ? In particolare, si devono adottare
norme specifiche per conferire carattere esecutivo agli accordi di ADR? In caso affermativo,
con quali garanzie?
Domanda n. 19: Quali iniziative ritenete che le istituzioni comunitarie dovrebbero adottare
per sostenere la formazione dei terzi?
Domanda n. 20: Sarebbe opportuno prevedere criteri minimi di formazione ai fini del
riconoscimento dei terzi?
Domanda n. 21: Si devono adottare norme speciali relativamente alla responsabilità dei terzi?
In caso affermativo, quali? Che ruolo dovrebbero svolgere in questo campo i codici di
deontologia?
