Ricorsi avverso il Comitato regionale per i rapporti di lavoro. Chiarimenti e indicazioni operative

I. Premessa.
Successivamente all'entrata in vigore del decreto legislativo n.
124 del 23 aprile 2004, sulla «razionalizzazione delle funzioni
ispettive in materia di previdenza sociale e di lavoro, a norma
dell'art. 8 della legge 14 febbraio 2003, n. 30» ed a seguito della
circolare di questo Ministero n. 24 del 24 giugno 2004, sono sorte
alcune questioni concernenti l'applicazione dell'art. 17 in materia
di ricorsi al Comitato regionale per i rapporti di lavoro, sulle
quali si ritiene di fornire i seguenti chiarimenti.
II. Quorum strutturale e quorum funzionale.
Ferma restando la composizione del Comitato regionale per i
rapporti di lavoro ed i chiarimenti forniti con la citata circolare
n. 24/2004, va chiarito che lo stesso e' validamente costituito
esclusivamente con la presenza dei tre componenti previsti dall'art.
17, comma 1, del decreto legislativo n. 124/2004 mentre, ai fini
della decisione del ricorso, si ritiene che operi il criterio della
maggioranza.
Da cio' deriva che anche il componente eventualmente dissenziente
con la decisione del Comitato ecomunque tenuto a sottoscrivere, ai
fini di legittimita', la decisione del ricorso, potendo eventualmente
far risultare il dissenso dal relativo verbale della seduta.
Va inoltre chiarito che i componenti della Commissione, in caso di
impossibilita' a partecipare alla seduta, possono farsi rappresentare
da un dirigente o da un funzionario con funzioni vicarie.
III. Competenza territoriale.
Si ritiene utile sottolineare che, sotto il profilo della
competenza territoriale, il comitato cui spetta la decisione del
ricorso va individuato in base alla sede dell'ufficio di provenienza
del provvedimento impugnato (nel caso dunque degli enti/casse privi
di struttura periferica autonoma avente competenza ad adottare
provvedimenti di natura sanzionatoria, competente a decidere il
ricorso e' il comitato regionale ove e' ubicata la sede centrale dei
medesimi enti). Deve essere, comunque, esclusa l'utilizzabilita' di
ulteriori e diversi criteri quale, ad esempio, quello della sede
legale dell'azienda ricorrente.
I ricorsi presentati presso un comitato regionale territorialmente
non competente devono essere tempestivamente trasmessi al comitato
competente individuato secondo i criteri citati e, in tal caso, i
termini per la decisione di cui all'art. 17, comma 2, del decreto
legislativo n. 124/2004 decorrono dal ricevimento del ricorso da
parte del comitato tenuto a decidere.
IV. Provvedimenti oggetto di ricorso.
Sono ricorribili ai sensi dell'art. 17 del decreto legislativo n.
124/2004 «gli atti di accertamento e le ordinanze-ingiunzioni delle
Direzioni provinciali del lavoro e (...) i verbali di accertamento
degli istituti previdenziali e assicurativi che abbiano ad oggetto la
sussistenza o la qualificazione dei rapporti di lavoro».
Nel ribadire quanto gia' segnalato con circolare n. 24/2004 -
secondo la quale gli atti effettivamente oggetto di ricorso sono le
contestazioni o notificazioni di illecito amministrativo delle DPL,
le ordinanze-ingiunzione delle DPL ed i verbali di accertamento di
INPS, INAIL e di altri enti previdenziali per i quali sussiste la
contribuzione obbligatoria - va altresi' osservato che il comitato
risulta competente a decidere sui ricorsi avverso i verbali di
accertamento delle DPL afferenti al disconoscimento della sussistenza
del rapporto di lavoro (ad es. assunzione da parte del genitore di un
figlio convivente in assenza degli elementi comprovanti il vincolo di
subordinazione).
Si sottolinea inoltre che, in caso di ricorso avverso verbali di
accertamento congiunto del Ministero del lavoro e degli enti, lo
stesso e' da considerarsi ammissibile sempreche' sussista il
presupposto della verifica della qualificazione del rapporto di
lavoro, anche qualora dovessero sussistere profili soltanto di natura
previdenziale, e non violazioni di natura amministrativa. Qualora
invece sussistano anche infrazioni di natura amministrativa, il
termine assegnato per la regolarizzazione mediante una diffida
adottata ex art. 13 decreto legislativo n. 124/2004 e' da intendersi
sospeso sino alla decisione sul ricorso.
L'autonomo provvedimento di diffida adottato ex art. 13 cit.,
invece, e' da ritenersi non impugnabile ai sensi dell'art. 17 cit. in
quanto la diffida rappresenta un atto avente una finalita'
compositiva dell'ordine giuridico violato, che non e' rivolto
peraltro necessariamente al trasgressore bensi' al «datore di lavoro»
(anche persona giuridica), e che non e' immediatamente lesivo in
quanto all'inottemperanza della diffida consegue comunque la
contestazione della violazione al trasgressore, questa si' oggetto di
ricorso ex art. 17.
Quanto invece ai verbali di accertamento redatti dal personale
ispettivo dell'I.N.P.S. che prevedono recuperi di contributi per
sgravi non dovuti, diversi inquadramenti previdenziali ovvero
imponibili non dichiarati, verbali che non sono dunque in alcun modo
riferiti ad una diversa qualificazione del rapporto di lavoro posto
in essere dalle parti, gli stessi non possono essere oggetto di
impugnazione ex art. 17 ma saranno eventualmente oggetto di
impugnazione innanzi ai competenti organi degli Istituti
previdenziali.
V. Contenuti del ricorso e della decisione.
Ai sensi dell'art. 17, comma 2, del decreto legislativo n.
124/2004, il comitato regionale per i rapporti di lavoro e'
competente a decidere in ordine alla sussistenza o qualificazione dei
rapporti di lavoro.
Ferma restando la possibilita' valutare l'ammissibilita' del
ricorso avanzato, si ritiene utile fornire ulteriori precisazioni in
ordine all'oggetto della decisione del comitato.
Anzitutto, con riferimento alla sussistenza del rapporto di lavoro,
si rileva che il comitato non puo' prescindere dai fatti storici
accertati direttamente dal verbalizzante o avvenuti in sua presenza
che possono essere messi in discussione solo attraverso querela di
falso, ai sensi degli articoli 221 e segg. c.p.c.
Inoltre si segnala che l'oggetto della decisione del comitato,
nelle ipotesi di qualificazione del rapporto di lavoro, e' da
intendersi riferito esclusivamente alla individuazione della
tipologia contrattuale nella quale devono essere inquadrate le
prestazioni lavorative rese, senza entrare nel merito di ulteriori
aspetti di natura normativa o contrattuale.
Un ulteriore profilo attiene alla verifica o meno da parte del
comitato di eventuali irregolarita' di carattere formale o
procedimentale in riferimento all'atto impugnato. In proposito si
ritiene che, qualora il ricorrente, oltre a sollevare questioni
relative alla sussistenza e/o qualificazione del rapporto, sollevi
altresi' profili di irregolarita' di natura procedimentale, il
comitato (dunque su istanza del ricorrente e non d'ufficio) dovra'
esaminare anche questi ultimi, per ovvie ragioni di economia
dell'azione amministrativa, e potra' conseguentemente annullare
l'atto impugnato anche soltanto per vizi non sostanziali.
L'eventuale rigetto del ricorso da parte dell'Organo regionale, sia
mediante decisione espressa sia attraverso il formarsi del
silenzio-rigetto, comporta la necessita' da parte della Direzione
provinciale del lavoro e degli enti previdenziali di uniformarsi ai
contenuti della decisione adottata in ambito regionale. Cio' in
quanto la decisione del ricorso ha effetto vincolante per le
pubbliche amministrazioni interessate, che peraltro fanno parte del
collegio decidente mediante la partecipazione dell'organo di vertice
a livello regionale. Cio' comporta che le stesse non possono nemmeno
promuovere in sede giudiziaria un'eventuale azione di accertamento
volta a vanificare la portata della decisione assunta dal comitato.
In caso di mancata decisione da parte del comitato il
silenzio-rigetto previsto dall'art. 17, comma 2, del decreto
legislativo n. 124/2004 si forma con esclusivo riferimento al
«merito» e cioe' alla sussistenza o qualificazione del rapporto di
lavoro e non anche in ordine ai profili formali o procedimentali
dell'atto impugnato.
Da cio' consegue che la Direzione provinciale del lavoro puo', in
sede di istruttoria finalizzata all'emanazione dell'ordinanza
ingiunzione, rilevare un vizio di natura formale o procedimentale,
sul quale il comitato non si e' pronunciato in quanto si e' formato
il silenzio rigetto per decorrenza dei termini, e procedere
conseguentemente all'adozione dell'ordinanza di archiviazione.
Va ancora chiarito, da ultimo, che il ricorso al comitato regionale
avverso la contestazione o notificazione di illecito amministrativo
della Direzione provinciale del lavoro, nel caso in cui vi sia
rigetto del ricorso stesso, preclude un ulteriore ricorso allo stesso
Organo contro l'eventuale successiva ordinanza-ingiunzione della DPL,
salvo che il secondo ricorso sia fondato su elementi nuovi e
differenti rispetto a quelli contenuti nel ricorso avverso la
contestazione o notificazione dell'illecito amministrativo
espressamente evidenziati dal ricorrente.
VI. Termini del procedimento.
Si sottolinea che, ai sensi dell'art. 17, comma 2, del decreto
legislativo n. 124/2004, i ricorsi sono decisi nel termine di 90
giorni dal ricevimento degli stessi e non dalla data del
provvedimento impugnato.
Ferma restando l'impugnabilita' degli atti sopra evidenziati, la
valutazione circa la ricevibilita', ammissibilita' e procedibilita'
del ricorso e' demandata ai soli Comitati regionali, presso i quali
sono pertanto trasmessi i ricorsi erroneamente presentati alle
Direzioni provinciali.
Appare inoltre opportuno che, nelle ipotesi in cui venga impugnato
ai sensi dell'art. 17 del decreto legislativo n. 124/2004 un atto
(contestazione o notificazione di illecito amministrativo delle DPL)
che comporti consequenzialmente anche il recupero dei contributi
previdenziali e assicurativi, la Direzione del lavoro - in ossequio
ai principi di economicita' ed efficacia del procedimento
amministrativo - effettui le relative comunicazioni agli enti
previdenziali solo successivamente alla decisione del comitato ovvero
allo scadere del termine per la formazione del silenzio-rigetto, al
fine di non avviare procedure di recupero che potrebbero poi essere
vanificate dalla decisione dell'Organo collegiale.
VII. Istruttoria del ricorso.
Nel ribadire quanto gia' segnalato con circolare n. 24/2004 si
ricorda che:
l'istruttoria del ricorso e' a cura del segretario del comitato,
individuato dal direttore della DRL fra i funzionari, anche con
qualifica ispettiva, con specifiche competenze tecnico-giuridiche, il
quale partecipa alle sedute del comitato in veste di relatore. In
proposito si evidenzia che il direttore della DRL puo' valutare
l'opportunita' di nominare anche piu' segretari in relazione al
numero dei ricorsi da istruire;
per le problematiche previdenziali e assicurative i segretari del
comitato possono farsi assistere da funzionari degli enti
appositamente individuati che possono essere nominati, da parte del
direttore della DRL, segretari aggiunti.
I segretari del comitato, al fine di procedere all'istruttoria dei
ricorsi assegnati, provvedono a richiedere alle DPL ovvero agli enti
interessati la trasmissione degli atti o dei provvedimenti relativi
unitamente a qualsiasi documentazione idonea a provare gli esiti
dell'accertamento oggetto di impugnazione.
Con riferimento agli atti impugnati emessi dalle DPL, si precisa
che le richieste istruttorie devono essere inoltrate,
rispettivamente, al Servizio ispezione lavoro ove oggetto di
impugnativa sia la contestazione/notificazione di illecito o il
verbale di insussistenza del rapporto di lavoro ovvero all'ufficio
affari legali e contenzioso ove il ricorso abbia ad oggetto
l'ordinanza ingiunzione.
VIII. Impugnabilita' della decisione del comitato.
Quanto alla impugnabilita' della decisione del comitato che
respinge il ricorso occorre anzitutto sottolineare che la stessa non
e' impugnabile innanzi agli organi di giustizia amministrativa in
quanto la materia oggetto di esame rientra tipicamente nella sfera
dei diritti soggettivi ed e' quindi demandata in termini
giurisdizionali alla competenza del giudice del lavoro.
Da cio' consegue che puo' ritenersi ammissibile l'impugnazione
della decisione negativa del comitato dinanzi al Tribunale
monocratico, in veste di giudice del lavoro individuato, quanto alla
competenza territoriale, nel giudice del capoluogo di regione sede
del comitato.
In proposito si rileva che l'istruttoria e la rappresentanza e
difesa dell'amministrazione in siffatti giudizi, ove l'Avvocatura
distrettuale non intenda procedere direttamente, e' demandata
all'ufficio legale e contenzioso della DRL sede del comitato.
Il ricorrente, inoltre, potra' rivolgersi all'A.G. nelle ipotesi di
impugnazione dell'ordinanza-ingiunzione della Direzione provinciale
del lavoro (art. 22, legge n. 689/1981, Tribunale monocratico con
funzioni di giudice unico) e avverso i verbali di accertamento degli
enti previdenziali (art. 8, legge n. 533/1973, Tribunale monocratico
in veste di giudice del lavoro), considerato anche l'effetto
sospensivo di cui all'art. 17, comma 3, del decreto legislativo n.
124/2004.
IX. Ricorsi avverso diffida accertativa per crediti patrimoniali:
composizione del comitato.
L'art. 12, comma 4, del decreto legislativo n. 124/2004 stabilisce
che nei confronti del provvedimento di diffida di cui al comma 3
dello stesso articolo e' ammesso ricorso davanti al comitato
regionale per i rapporti di lavoro, integrato con un rappresentante
dei datori di lavoro ed un rappresentante dei lavoratori designati
dalle organizzazioni sindacali comparativamente piu' rappresentative
a livello nazionale.
A tal proposito sara' cura del comitato richiedere una designazione
comune alle organizzazioni dei datori di lavoro e un'altra
designazione comune alle organizzazioni dei lavoratori.
Si precisa peraltro che tale criterio non puo' subire alcuna deroga
e pertanto la designazione dei componenti aggiuntivi non potra'
essere presa in considerazione nell'ipotesi in cui la rappresentanza
sindacale o datoriale non risulti comparativamente piu'
rappresentativa a livello nazionale.
In mancanza di tale designazione entro trenta giorni dalla
richiesta, ai sensi del medesimo art. 12, comma 4, del decreto
legislativo n. 124/2004, il comitato decide il ricorso nella sua
composizione ordinaria.
Anche in composizione integrata, ai fini del quorum strutturale, il
comitato e' validamente costituito con la sola presenza del direttore
della Direzione regionale del lavoro, del direttore regionale
dell'INPS e dal direttore regionale dell'INAIL.
Nel caso in cui uno soltanto dei membri designati dalle
organizzazioni sindacali e datoriali si presenti alla riunione del
comitato, questo puo' considerarsi regolarmente costituito e
procedere alla valutazione del ricorso. Ugualmente potra' dirsi
nell'eventualita' in cui una sola delle due parti ometta di designare
il proprio rappresentante entro il termine di cui all'art. 12,
comma 4, del decreto legislativo n. 124/2004.

Roma, 23 marzo 2006

Il Ministro del lavoro
e delle politiche sociali
Maroni

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