L'art 1, comma 2, prevede, nella sua versione letterale, la sospensione dei termini per il compimento degli atti processuali solo in relazione ai procedimenti civili e penali che vedono una udienza fissata dal 9 al 22 marzo.
Prevede, inoltre, il rinvio d'ufficio delle udienze fissate dal 9 al 22 marzo. Si ricorda che il comma 4 dell'art. 1 prevede l'applicazione del comma 2, in quanto compatibile, anche ai procedimenti di competenza delle commissioni tributarie e alla magistratura militare.
Già all'indomani di detta norma si erano sollevate critiche da più parti in ordine al limitato impatto della norma.
Infatti, restano esclusi i procedimenti in relazione ai quali non vi era udienza dal 9 al 22 e continuano a decorrere regolarmente tutti gli altri termini di decadenza che caratterizzano il processo tributario (si pensi ad es. al termine di 60 giorni per proporre ricorso in Commissione Tributaria provinciale).
Nella relazione, versione modificata in data 11 marzo, il Ministro afferma: "Il comma 2 del medesimo articolo 1, con disposizione di portata generale, riferita a tutti i procedimenti e processi civili e penali pendenti, anche quando non sia fissata udienza nel periodo interessato, dispone la sospensione di tutti i termini per il compimento di qualsiasi attività processuale, ivi inclusi gli atti di impugnazione".
Ora è evidente che il Governo, preso atto della limitata portata della disposizione in merito alla sospensione dei termini per il compimento degli atti processuali e, modificando la precedente relazione, ha dato una lettura, a dir poco, "estensiva" della norma.
Ha così incluso tutti i procedimenti e i processi, anche quelli in relazione ai quali non sia fissata udienza nel periodo 9 – 22 marzo, e vi ha incluso anche gli atti di impugnazione (degli atti di impugnazione la norma non fa parola).
Per quanto sia lodevole lo sforzo del Ministro nel recepire le critiche e cambiare sul punto la propria relazione al Senato (al punto di stravolgere la portata letterale della norma) si deve evidenziare che numerose sono le criticità in punto di metodo e di merito.
In punto di metodo, si deve far notare che detta interpretazione risulta contenuta esclusivamente nel testo della Relazione del Ministro della Giustizia al Senato e non anche nella Relazione tecnica e nel testo del Disegno di Legge di conversione in Legge del Decreto Legge 8 marzo 2020, n. 11.
La relazione tecnica e, soprattutto, il Disegno di Legge di conversione, contiene il medesimo testo (assolutamente insoddisfacente) dell'originario D.L. 8 marzo 2020, n. 11.
Ora, per quanto possa valere l'interpretazione fornita dal Ministro in occasione della presentazione del disegno di legge ad una delle due Camere Parlamentari, ricordo che essa non è vincolante nei confronti dell'interprete.
Costui deve fare riferimento, nell'interpretazione della legge, all' art 12 delle disp prel. al c.c., ovvero al significato proprio delle parole secondo la connessione di esse (interpretazione letterale) e alla intenzione del legislatore (interpretazione teleologica) che non coincide con la relazione del Ministro ma col testo licenziato dalle Camere, salvi i casi di analogia legis e iuris.
E' evidente quindi che è doveroso, in sede di conversione del DL in Legge, che il Parlamento modifichi letteralmente il testo dell'art. 1, comma 2 del DL. 8 marzo 2020, n. 11, nel senso precisato nella relazione del Ministro, quindi estendendo la sospensione a tutti i procedimenti e processi in corso.
Se il testo di legge restasse quello attuale (e si ripete non modificato nel Disegno di Legge presentato dal Governo) ci si troverebbe di fronte ad un testo assolutamente non soddisfacente, e soprattutto si genererebbe, proprio alla luce della Relazione del Ministro, una forte incertezza normativa.
Altro aspetto che attiene al merito della relazione riguarda l'inciso della parte finale della medesima Relazione del Ministro ove si afferma"...dispone la sospensione di tutti i termini per il compimento di qualsiasi attività processuale, ivi inclusi gli atti di impugnazione".
L' inciso "...ivi inclusi gli atti di impugnazione..", non contenuto, ad oggi, nella norma (si è già detto che non ci si accontenta della sola Relazione del Ministro) consentirebbe di affermare che oggetto di sospensione nel periodo 9 – 22 marzo sono sia i termini relativi a tutti processi sia i termini ove un processo non è ancora stato instaurato.
Si pensi al termine di 60 giorni per impugnare in Commissione Tributaria Provinciale un avviso di accertamento o ai termini per impugnare una sentenza dinanzi alla Commissione Tributaria Regionale o alla Corte di Cassazione.
Alla luce del predetto inciso anche detti termini devono considerarsi sospesi.
Certamente una modifica della norma di cui all'art. 1, comma 2, DL 11/2020, nel senso dianzi precisato (estensione della sospensione a tutti i processi e agli atti di impugnazione) restituirebbe maggiore tutela alla giustizia tributaria ma non garantirebbe certezza in tutte le situazioni che vedono il contribuente interessato da attività accertativa della Amministrazione finanziaria.
Infatti, qualora questo fosse il testo definitivo, resterebbe comunque uno spazio di incertezza nella ipotesi in cui ci si trovi (dal 9 al 22 marzo) nella fase di accertamento con adesione, infatti, in detta ipotesi, si potrebbe sostenere la esclusione della sospensione dei termini atteso che non ci si troverebbe dinanzi ad un atto di impugnazione.
Di contro, in una ottica conforme alla ratio della norma e considerato che la fase di accertamento con adesione sospende il termine per impugnare, si potrebbe sostenere che anche detta fase rientri nella sospensione dei termini.
Ma, al fine di fugare ogni dubbio in merito, come ho già scritto, il legislatore dovrebbe adottare la medesima disciplina di cui all'art 3 del DL 11/2020, prevista per la giustizia amministrativa (caratterizzata dalle stesse decadenze di quelle tributarie) ovvero la sospensione processuale dal 9 al 22 marzo di tutti i termini (così come previsto per la sospensione feriale dal 1 al 31 agosto di ciascun anno).
Nello specifico si dovrebbe prevedere l'applicazione della disciplina prevista dalla L n. 742 del 1969 sulla sospensione feriale dei procedimenti e delle udienze (dal 1 a 31 agosto di ciascun anno) al periodo 9 - 22 marzo e all'interno di questa includervi la fase di accertamento con adesione.
Ciò sarebbe in linea con quanto è previsto dall'ordinamento in "tempi non emergenziali", infatti ai sensi dell'art. 7 quater, co. 18 D.L. 193/2016,“i termini di sospensione relativi alla procedura di accertamento con adesione si intendono cumulabili con il periodo di sospensione feriale dell’attività giurisdizionale".
Ma anche l'eventuale conversione in legge del decreto legge, con le modifiche auspicate, non garantirebbe la tutela necessaria del contribuente considerato che dette modifiche entrano in vigore ex nunc, ovvero dalla data di entrata in vigore della legge di conversione. Data che ad oggi non è dato conoscere e comunque quasi certamente successiva al 22 marzo.
In definitiva il periodo che precede la data di entrata in vigore rimarrebbe disciplinato dal testo di cui all'art 1, comma 2 del D.L. 11/2020 nella sua formulazione originaria.
Per tale motivo non risulta appagante la sola conversione, con modifiche, in legge del D.L 11/2020, ma occorre un provvedimento d’urgenza di interpretazione autentica dello stesso art 1, comma 2 del D.L. 11/2020, che, avendo efficacia ex tunc, ovvero dalla data di entrata in vigore della norma interpretata, tutela al meglio la posizione del contribuente.
Altra soluzione potrebbe essere quella proposta dal Consiglio Nazionale Forense al Ministero della Giustizia, ovvero la richiesta di provvedere a estendere a mezzo di nuovo decreto legge, modificativo e abrogativo del D.L.11/2020 attualmente in vigore (quindi con nuovo veicolo normativo), la sospensione dei termini processuali a tutti i procedimenti e per fissare al 3 aprile 2020 il periodo di sospensione delle udienze oltre altri relativi incombenti.
Lecce, 12 marzo 2020
Avv. Leonardo Leo
Prevede, inoltre, il rinvio d'ufficio delle udienze fissate dal 9 al 22 marzo. Si ricorda che il comma 4 dell'art. 1 prevede l'applicazione del comma 2, in quanto compatibile, anche ai procedimenti di competenza delle commissioni tributarie e alla magistratura militare.
Già all'indomani di detta norma si erano sollevate critiche da più parti in ordine al limitato impatto della norma.
Infatti, restano esclusi i procedimenti in relazione ai quali non vi era udienza dal 9 al 22 e continuano a decorrere regolarmente tutti gli altri termini di decadenza che caratterizzano il processo tributario (si pensi ad es. al termine di 60 giorni per proporre ricorso in Commissione Tributaria provinciale).
Nella relazione, versione modificata in data 11 marzo, il Ministro afferma: "Il comma 2 del medesimo articolo 1, con disposizione di portata generale, riferita a tutti i procedimenti e processi civili e penali pendenti, anche quando non sia fissata udienza nel periodo interessato, dispone la sospensione di tutti i termini per il compimento di qualsiasi attività processuale, ivi inclusi gli atti di impugnazione".
Ora è evidente che il Governo, preso atto della limitata portata della disposizione in merito alla sospensione dei termini per il compimento degli atti processuali e, modificando la precedente relazione, ha dato una lettura, a dir poco, "estensiva" della norma.
Ha così incluso tutti i procedimenti e i processi, anche quelli in relazione ai quali non sia fissata udienza nel periodo 9 – 22 marzo, e vi ha incluso anche gli atti di impugnazione (degli atti di impugnazione la norma non fa parola).
Per quanto sia lodevole lo sforzo del Ministro nel recepire le critiche e cambiare sul punto la propria relazione al Senato (al punto di stravolgere la portata letterale della norma) si deve evidenziare che numerose sono le criticità in punto di metodo e di merito.
In punto di metodo, si deve far notare che detta interpretazione risulta contenuta esclusivamente nel testo della Relazione del Ministro della Giustizia al Senato e non anche nella Relazione tecnica e nel testo del Disegno di Legge di conversione in Legge del Decreto Legge 8 marzo 2020, n. 11.
La relazione tecnica e, soprattutto, il Disegno di Legge di conversione, contiene il medesimo testo (assolutamente insoddisfacente) dell'originario D.L. 8 marzo 2020, n. 11.
Ora, per quanto possa valere l'interpretazione fornita dal Ministro in occasione della presentazione del disegno di legge ad una delle due Camere Parlamentari, ricordo che essa non è vincolante nei confronti dell'interprete.
Costui deve fare riferimento, nell'interpretazione della legge, all' art 12 delle disp prel. al c.c., ovvero al significato proprio delle parole secondo la connessione di esse (interpretazione letterale) e alla intenzione del legislatore (interpretazione teleologica) che non coincide con la relazione del Ministro ma col testo licenziato dalle Camere, salvi i casi di analogia legis e iuris.
E' evidente quindi che è doveroso, in sede di conversione del DL in Legge, che il Parlamento modifichi letteralmente il testo dell'art. 1, comma 2 del DL. 8 marzo 2020, n. 11, nel senso precisato nella relazione del Ministro, quindi estendendo la sospensione a tutti i procedimenti e processi in corso.
Se il testo di legge restasse quello attuale (e si ripete non modificato nel Disegno di Legge presentato dal Governo) ci si troverebbe di fronte ad un testo assolutamente non soddisfacente, e soprattutto si genererebbe, proprio alla luce della Relazione del Ministro, una forte incertezza normativa.
Altro aspetto che attiene al merito della relazione riguarda l'inciso della parte finale della medesima Relazione del Ministro ove si afferma"...dispone la sospensione di tutti i termini per il compimento di qualsiasi attività processuale, ivi inclusi gli atti di impugnazione".
L' inciso "...ivi inclusi gli atti di impugnazione..", non contenuto, ad oggi, nella norma (si è già detto che non ci si accontenta della sola Relazione del Ministro) consentirebbe di affermare che oggetto di sospensione nel periodo 9 – 22 marzo sono sia i termini relativi a tutti processi sia i termini ove un processo non è ancora stato instaurato.
Si pensi al termine di 60 giorni per impugnare in Commissione Tributaria Provinciale un avviso di accertamento o ai termini per impugnare una sentenza dinanzi alla Commissione Tributaria Regionale o alla Corte di Cassazione.
Alla luce del predetto inciso anche detti termini devono considerarsi sospesi.
Certamente una modifica della norma di cui all'art. 1, comma 2, DL 11/2020, nel senso dianzi precisato (estensione della sospensione a tutti i processi e agli atti di impugnazione) restituirebbe maggiore tutela alla giustizia tributaria ma non garantirebbe certezza in tutte le situazioni che vedono il contribuente interessato da attività accertativa della Amministrazione finanziaria.
Infatti, qualora questo fosse il testo definitivo, resterebbe comunque uno spazio di incertezza nella ipotesi in cui ci si trovi (dal 9 al 22 marzo) nella fase di accertamento con adesione, infatti, in detta ipotesi, si potrebbe sostenere la esclusione della sospensione dei termini atteso che non ci si troverebbe dinanzi ad un atto di impugnazione.
Di contro, in una ottica conforme alla ratio della norma e considerato che la fase di accertamento con adesione sospende il termine per impugnare, si potrebbe sostenere che anche detta fase rientri nella sospensione dei termini.
Ma, al fine di fugare ogni dubbio in merito, come ho già scritto, il legislatore dovrebbe adottare la medesima disciplina di cui all'art 3 del DL 11/2020, prevista per la giustizia amministrativa (caratterizzata dalle stesse decadenze di quelle tributarie) ovvero la sospensione processuale dal 9 al 22 marzo di tutti i termini (così come previsto per la sospensione feriale dal 1 al 31 agosto di ciascun anno).
Nello specifico si dovrebbe prevedere l'applicazione della disciplina prevista dalla L n. 742 del 1969 sulla sospensione feriale dei procedimenti e delle udienze (dal 1 a 31 agosto di ciascun anno) al periodo 9 - 22 marzo e all'interno di questa includervi la fase di accertamento con adesione.
Ciò sarebbe in linea con quanto è previsto dall'ordinamento in "tempi non emergenziali", infatti ai sensi dell'art. 7 quater, co. 18 D.L. 193/2016,“i termini di sospensione relativi alla procedura di accertamento con adesione si intendono cumulabili con il periodo di sospensione feriale dell’attività giurisdizionale".
Ma anche l'eventuale conversione in legge del decreto legge, con le modifiche auspicate, non garantirebbe la tutela necessaria del contribuente considerato che dette modifiche entrano in vigore ex nunc, ovvero dalla data di entrata in vigore della legge di conversione. Data che ad oggi non è dato conoscere e comunque quasi certamente successiva al 22 marzo.
In definitiva il periodo che precede la data di entrata in vigore rimarrebbe disciplinato dal testo di cui all'art 1, comma 2 del D.L. 11/2020 nella sua formulazione originaria.
Per tale motivo non risulta appagante la sola conversione, con modifiche, in legge del D.L 11/2020, ma occorre un provvedimento d’urgenza di interpretazione autentica dello stesso art 1, comma 2 del D.L. 11/2020, che, avendo efficacia ex tunc, ovvero dalla data di entrata in vigore della norma interpretata, tutela al meglio la posizione del contribuente.
Altra soluzione potrebbe essere quella proposta dal Consiglio Nazionale Forense al Ministero della Giustizia, ovvero la richiesta di provvedere a estendere a mezzo di nuovo decreto legge, modificativo e abrogativo del D.L.11/2020 attualmente in vigore (quindi con nuovo veicolo normativo), la sospensione dei termini processuali a tutti i procedimenti e per fissare al 3 aprile 2020 il periodo di sospensione delle udienze oltre altri relativi incombenti.
Lecce, 12 marzo 2020
Avv. Leonardo Leo
