La legge in materia di espropriazioni ha sempre considerato presupposto indispensabile per il procedimento ablatorio un preminente interesse della collettività, sin dalla legge fondamentale del 1865. La dichiarazione di p.u. determina l’affievolimento del diritto di proprietà sui beni da espropriare o dei diritti oggetto di espropriazione. Il diritto soggettivo degrada ad interesse legittimo.
L’annullamento del vincolo preordinato all’esproprio comporta l’annullamento della dichiarazione di p.u. in quanto priva di tale, indefettibile, presupposto (T.A.R. Trieste, sez. I, 3.10.2016, n. 411, Redazione Foro amministrativo 2016, 10).
La dichiarazione di pubblica utilità ha in realtà perduto parte della rilevanza che aveva originariamente assunto nel procedimento delineato dalla l. n. 2359, non assolvendo più alla funzione di individuare l’area oggetto di localizzazione dell’opera: funzione, quest’ultima, assolta dalla presupposta strumentazione urbanistica.
L’adozione del provvedimento che comporta la dichiarazione di pubblica utilità presuppone che sul bene da espropriare sia stato apposto un vincolo preordinato all’esproprio: entro il termine quinquennale di validità del vincolo potrà essere emanato il provvedimento che comporta la dichiarazione di pubblica utilità dell’opera.
La dichiarazione di pubblica utilità si intende disposta secondo l’art. 12 t.u.e.: a) quando l’autorità espropriante approva a tale fine il progetto definitivo dell’opera pubblica o di pubblica utilità, ovvero quando sono approvati il piano particolareggiato, il piano di lottizzazione, il piano di recupero, il piano di ricostruzione, il piano delle aree da destinare a insediamenti produttivi, ovvero quando è approvato il piano di zona; b) in ogni caso, quando in base alla normativa vigente equivale a dichiarazione di pubblica utilità l’approvazione di uno strumento urbanistico, anche di settore o attuativo, la definizione di una conferenza di servizi o il perfezionamento di un accordo di programma, ovvero il rilascio di una concessione, di una autorizzazione o di un atto avente effetti equivalenti.
Le varianti derivanti dalle prescrizioni della conferenza di servizi, dell’accordo di programma o di altro atto di cui all’art. 10, nonché le successive varianti in corso d’opera, qualora queste ultime non comportino variazioni di tracciato al di fuori delle zone di rispetto, sono approvate dall’autorità espropriante ai fini della dichiarazione di pubblica utilità e non richiedono nuova apposizione del vincolo preordinato all’esproprio.
Qualora non sia stato apposto il vincolo preordinato all’esproprio la dichiarazione di pubblica utilità diventa efficace al momento di tale apposizione (novità introdotta dal d.lg. n. 302/2002). Talvolta, il medesimo atto può, al contempo, disporre il vincolo preordinato all’esproprio e comportare la dichiarazione di pubblica utilità: ad esempio, nel caso di adozione di piani attuativi di terzo livello.
In particolare, l’art. 12 t.u.e. elenca quali sono gli atti dai quali scaturisce la dichiarazione di pubblica utilità, nell’ipotesi che l’opera pubblica o di pubblica utilità da realizzare risulti conforme agli strumenti urbanistici o loro varianti. La diversa ipotesi di opera contrastante con la pianificazione urbanistica è considerata dal successivo art. 19 t.u.e.
Il testo unico, per esigenze di semplificazione e celerità del procedimento, ha, inoltre generalizzato il sistema della dichiarazione implicita, disciplinando, agli artt. 12 e ss:, gli atti che «comportano la dichiarazione di pubblica utilità» senza prevedere pertanto la necessità di un provvedimento specifico. In generale, la dichiarazione di pubblica utilità consegue automaticamente all’approvazione del progetto definitivo dell’opera pubblica o di pubblica utilità da realizzare, oppure da equivalenti atti.
Il provvedimento che dispone la pubblica utilità dell’opera può essere emanato fino a quando non sia decaduto il vincolo preordinato all’esproprio.
Gli effetti della dichiarazione di p.u. si producono anche se non sono espressamente indicati nel provvedimento che la dispone.
Nel provvedimento che comporta la dichiarazione di p.u. dell’opera può essere stabilito il termine entro il quale il decreto di esproprio va emanato. Se manca l’espressa determinazione, il decreto di esproprio può essere emanato entro il termine di cinque anni, decorrente dalla data in cui diventa efficace l’atto che dichiara la pubblica utilità dell’opera. L’autorità espropriante può disporre la proroga dei termini per casi di forza maggiore o per altre giustificate ragioni. La proroga può essere disposta, anche d’ufficio, prima della scadenza del termine e per un periodo di tempo che non superi i due anni. La scadenza del termine, entro il quale può essere emanato il decreto di esproprio, determina l’inefficacia della dichiarazione di p.u. Restano in vigore le disposizioni che consentono l’esecuzione delle previsioni dei piani territoriali o urbanistici, anche di settore o attuativi, entro termini maggiori di quelli previsti nel 4° comma dello stesso art. 13 t.u.e.
Nell’ultimo comma dell’art. 13 t.u.e. viene stabilito che, qualora il vincolo preordinato all’esproprio riguardi immobili da non sottoporre a trasformazione fisica, la dichiarazione di p.u. abbia luogo mediante l’adozione di un provvedimento di destinazione ad uso pubblico dell’immobile vincolato in cui siano indicate le finalità dell’intervento, i tempi previsti per eventuali lavori di manutenzione nonché i relativi costi.
L’art. 14 t.u.e. prevede la raccolta in appositi elenchi degli atti che dichiarano la p.u. di un’opera.
L’art. 15 t.u.e. trae le sue disposizioni dagli artt. 3, 4, 7 e 8 della l. n. 2359/1865 e regolamenta le modalità con le quali le amministrazioni possono introdursi nei beni dei privati, al fine di compiere le operazioni tecniche necessarie sia per la redazione degli strumenti urbanistici e di loro varianti, sia per la progettazione delle opere di pubblica utilità.
L’art. 15 t.u.e. in particolare conferma e precisa, ai fini della partecipazione del proprietario al procedimento, tutta una serie di comunicazioni tra enti procedenti e privati.
Per le operazioni planimetriche e le altre operazioni preparatorie necessarie per la redazione dello strumento urbanistico generale, di una sua variante o di un atto avente efficacia equivalente, nonché per l’attuazione delle previsioni urbanistiche e per la progettazione di opere pubbliche e di pubblica utilità, i tecnici incaricati, anche privati, possono essere autorizzati ad introdursi nell’area interessata.
Chiunque chieda il rilascio della autorizzazione deve darne notizia, mediante atto notificato con le forme degli atti processuali civili o lettera raccomandata con avviso di ricevimento, al proprietario del bene, nonché al suo possessore, se risulti conosciuto. L’autorità espropriante tiene conto delle eventuali osservazioni, formulate dal proprietario o dal possessore, entro sette giorni dalla relativa notifica o comunicazione, e può accogliere la richiesta solo se risultano trascorsi almeno ulteriori dieci giorni dalla data in cui è stata notificata o comunicata la richiesta di introdursi nella altrui proprietà.
L’autorizzazione indica i nomi delle persone che possono introdursi nell’altrui proprietà ed è notificata o comunicata mediante lettera raccomandata con avviso di ricevimento almeno sette giorni prima dell’inizio delle operazioni.
Il proprietario e il possessore del bene possono assistere alle operazioni, anche mediante persone di loro fiducia. L’autorizzazione si estende alle ricerche archeologiche, alla bonifica da ordigni bellici e alla bonifica dei siti inquinati.
L’avvio del procedimento di dichiarazione di pubblica utilità è comunicato dal soggetto aggiudicatore, o per esso dal concessionario o contraente generale, ai privati interessati alle attività espropriative. Nel termine perentorio di sessanta giorni dalla comunicazione di avvio del procedimento, i privati interessati dalle attività espropriative possono presentare osservazioni al soggetto aggiudicatore, che dovrà valutarle per ogni conseguente determinazione.
Della convocazione della conferenza dei servizi è data pubblicità, almeno dieci giorni prima della data di svolgimento della stessa, mediante comunicazione, con contestuale allegazione del progetto, da effettuarsi all’Albo pretorio del comune ovvero, nel caso di amministrazioni aggiudicatrici diverse dal comune, utilizzando forme equivalenti di pubblicità. Con le stesse modalità di cui sopra e per i dieci giorni successivi alla data di conclusione dei lavori della conferenza dei servizi viene data pubblicità alle determinazioni assunte in quella sede con il relativo verbale (art. 9 d.p.r., 21.12.1999, n. 554).
L’art. 17 t.u.e. richiama la procedura e alcune delle disposizioni contenute, nel precedente regime, negli artt. da 9 a 23 della l. n. 2359/1865, apportando, tuttavia, notevoli innovazioni. Tale articolo è stato innovato ulteriormente dal d.lg. n. 302/2002.
Il provvedimento che approva il progetto definitivo, ai fini della dichiarazione di pubblica utilità, indica gli estremi degli atti da cui è sorto il vincolo preordinato all’esproprio.
Mediante raccomandata con avviso di ricevimento o altra forma di comunicazione equipollente, al proprietario è data notizia della data in cui è diventato efficace l’atto che ha approvato il progetto definitivo e della facoltà di prendere visione della relativa documentazione. Al proprietario è contestualmente comunicato che può fornire ogni utile elemento per determinare il valore da attribuire all’area ai fini della liquidazione della indennità di esproprio. Il che costituisce una recente novità. Tuttavia nella pratica, l’autorità espropriante difficilmente tiene conto, in questa fase, delle indicazioni del proprietario, indicazioni che spesso sarebbero assai utili per pervenire ad una corretta determinazione dell’indennità ed evitare un lungo contenzioso.
L’art. 18 t.u.e. consente di applicare le disposizioni degli artt. 16 e 17 t.u.e. ai lavori sugli immobili non ancora vincolati, in modo da ottenere l’apposizione del vincolo preordinato all’esproprio in un contesto con l’approvazione del progetto definitivo, in variante allo strumento urbanistico, ai sensi del successivo art. 19 t.u.e. Quest’ultima disposizione prevede che l’approvazione del progetto preliminare o definitivo da parte del consiglio comunale costituisca adozione della variante allo strumento urbanistico.
Viene precisato che se l’opera non è di competenza comunale, l’atto di approvazione del progetto preliminare o definitivo da parte della autorità competente deve essere trasmesso al consiglio comunale, che può disporre l’adozione della corrispondente variante allo strumento urbanistico.
L’art. 19 t.u.e. in commento sancisce il principio che il progetto definitivo può essere esaminato e approvato dal consiglio comunale anche se riguarda la realizzazione di un opera non compresa dalle previsioni urbanistiche. Vi è una vera e propria inversione procedimentale tra il momento di apposizione del vincolo e quello di approvazione del progetto definitivo. Se il progetto è stato approvato da una autorità diversa dal consiglio comunale, in base alla legislazione speciale, occorre che il progetto esecutivo sia trasmesso al consiglio comunale, che a sua volta può approvare il progetto con effetto di adozione di variante.
In questi casi se la Regione o l’ente da questa delegato all’approvazione del piano urbanistico comunale non manifesta il proprio dissenso entro il termine di novanta giorni, decorrente dalla ricezione della delibera del consiglio comunale e della relativa completa documentazione, si intende approvata la determinazione del consiglio comunale, che in una successiva seduta ne dispone l’efficacia.
L’annullamento del vincolo preordinato all’esproprio comporta l’annullamento della dichiarazione di p.u. in quanto priva di tale, indefettibile, presupposto (T.A.R. Trieste, sez. I, 3.10.2016, n. 411, Redazione Foro amministrativo 2016, 10).
La dichiarazione di pubblica utilità ha in realtà perduto parte della rilevanza che aveva originariamente assunto nel procedimento delineato dalla l. n. 2359, non assolvendo più alla funzione di individuare l’area oggetto di localizzazione dell’opera: funzione, quest’ultima, assolta dalla presupposta strumentazione urbanistica.
L’adozione del provvedimento che comporta la dichiarazione di pubblica utilità presuppone che sul bene da espropriare sia stato apposto un vincolo preordinato all’esproprio: entro il termine quinquennale di validità del vincolo potrà essere emanato il provvedimento che comporta la dichiarazione di pubblica utilità dell’opera.
La dichiarazione di pubblica utilità si intende disposta secondo l’art. 12 t.u.e.: a) quando l’autorità espropriante approva a tale fine il progetto definitivo dell’opera pubblica o di pubblica utilità, ovvero quando sono approvati il piano particolareggiato, il piano di lottizzazione, il piano di recupero, il piano di ricostruzione, il piano delle aree da destinare a insediamenti produttivi, ovvero quando è approvato il piano di zona; b) in ogni caso, quando in base alla normativa vigente equivale a dichiarazione di pubblica utilità l’approvazione di uno strumento urbanistico, anche di settore o attuativo, la definizione di una conferenza di servizi o il perfezionamento di un accordo di programma, ovvero il rilascio di una concessione, di una autorizzazione o di un atto avente effetti equivalenti.
Le varianti derivanti dalle prescrizioni della conferenza di servizi, dell’accordo di programma o di altro atto di cui all’art. 10, nonché le successive varianti in corso d’opera, qualora queste ultime non comportino variazioni di tracciato al di fuori delle zone di rispetto, sono approvate dall’autorità espropriante ai fini della dichiarazione di pubblica utilità e non richiedono nuova apposizione del vincolo preordinato all’esproprio.
Qualora non sia stato apposto il vincolo preordinato all’esproprio la dichiarazione di pubblica utilità diventa efficace al momento di tale apposizione (novità introdotta dal d.lg. n. 302/2002). Talvolta, il medesimo atto può, al contempo, disporre il vincolo preordinato all’esproprio e comportare la dichiarazione di pubblica utilità: ad esempio, nel caso di adozione di piani attuativi di terzo livello.
In particolare, l’art. 12 t.u.e. elenca quali sono gli atti dai quali scaturisce la dichiarazione di pubblica utilità, nell’ipotesi che l’opera pubblica o di pubblica utilità da realizzare risulti conforme agli strumenti urbanistici o loro varianti. La diversa ipotesi di opera contrastante con la pianificazione urbanistica è considerata dal successivo art. 19 t.u.e.
Il testo unico, per esigenze di semplificazione e celerità del procedimento, ha, inoltre generalizzato il sistema della dichiarazione implicita, disciplinando, agli artt. 12 e ss:, gli atti che «comportano la dichiarazione di pubblica utilità» senza prevedere pertanto la necessità di un provvedimento specifico. In generale, la dichiarazione di pubblica utilità consegue automaticamente all’approvazione del progetto definitivo dell’opera pubblica o di pubblica utilità da realizzare, oppure da equivalenti atti.
Il provvedimento che dispone la pubblica utilità dell’opera può essere emanato fino a quando non sia decaduto il vincolo preordinato all’esproprio.
Gli effetti della dichiarazione di p.u. si producono anche se non sono espressamente indicati nel provvedimento che la dispone.
Nel provvedimento che comporta la dichiarazione di p.u. dell’opera può essere stabilito il termine entro il quale il decreto di esproprio va emanato. Se manca l’espressa determinazione, il decreto di esproprio può essere emanato entro il termine di cinque anni, decorrente dalla data in cui diventa efficace l’atto che dichiara la pubblica utilità dell’opera. L’autorità espropriante può disporre la proroga dei termini per casi di forza maggiore o per altre giustificate ragioni. La proroga può essere disposta, anche d’ufficio, prima della scadenza del termine e per un periodo di tempo che non superi i due anni. La scadenza del termine, entro il quale può essere emanato il decreto di esproprio, determina l’inefficacia della dichiarazione di p.u. Restano in vigore le disposizioni che consentono l’esecuzione delle previsioni dei piani territoriali o urbanistici, anche di settore o attuativi, entro termini maggiori di quelli previsti nel 4° comma dello stesso art. 13 t.u.e.
Nell’ultimo comma dell’art. 13 t.u.e. viene stabilito che, qualora il vincolo preordinato all’esproprio riguardi immobili da non sottoporre a trasformazione fisica, la dichiarazione di p.u. abbia luogo mediante l’adozione di un provvedimento di destinazione ad uso pubblico dell’immobile vincolato in cui siano indicate le finalità dell’intervento, i tempi previsti per eventuali lavori di manutenzione nonché i relativi costi.
L’art. 14 t.u.e. prevede la raccolta in appositi elenchi degli atti che dichiarano la p.u. di un’opera.
L’art. 15 t.u.e. trae le sue disposizioni dagli artt. 3, 4, 7 e 8 della l. n. 2359/1865 e regolamenta le modalità con le quali le amministrazioni possono introdursi nei beni dei privati, al fine di compiere le operazioni tecniche necessarie sia per la redazione degli strumenti urbanistici e di loro varianti, sia per la progettazione delle opere di pubblica utilità.
L’art. 15 t.u.e. in particolare conferma e precisa, ai fini della partecipazione del proprietario al procedimento, tutta una serie di comunicazioni tra enti procedenti e privati.
Per le operazioni planimetriche e le altre operazioni preparatorie necessarie per la redazione dello strumento urbanistico generale, di una sua variante o di un atto avente efficacia equivalente, nonché per l’attuazione delle previsioni urbanistiche e per la progettazione di opere pubbliche e di pubblica utilità, i tecnici incaricati, anche privati, possono essere autorizzati ad introdursi nell’area interessata.
Chiunque chieda il rilascio della autorizzazione deve darne notizia, mediante atto notificato con le forme degli atti processuali civili o lettera raccomandata con avviso di ricevimento, al proprietario del bene, nonché al suo possessore, se risulti conosciuto. L’autorità espropriante tiene conto delle eventuali osservazioni, formulate dal proprietario o dal possessore, entro sette giorni dalla relativa notifica o comunicazione, e può accogliere la richiesta solo se risultano trascorsi almeno ulteriori dieci giorni dalla data in cui è stata notificata o comunicata la richiesta di introdursi nella altrui proprietà.
L’autorizzazione indica i nomi delle persone che possono introdursi nell’altrui proprietà ed è notificata o comunicata mediante lettera raccomandata con avviso di ricevimento almeno sette giorni prima dell’inizio delle operazioni.
Il proprietario e il possessore del bene possono assistere alle operazioni, anche mediante persone di loro fiducia. L’autorizzazione si estende alle ricerche archeologiche, alla bonifica da ordigni bellici e alla bonifica dei siti inquinati.
L’avvio del procedimento di dichiarazione di pubblica utilità è comunicato dal soggetto aggiudicatore, o per esso dal concessionario o contraente generale, ai privati interessati alle attività espropriative. Nel termine perentorio di sessanta giorni dalla comunicazione di avvio del procedimento, i privati interessati dalle attività espropriative possono presentare osservazioni al soggetto aggiudicatore, che dovrà valutarle per ogni conseguente determinazione.
Della convocazione della conferenza dei servizi è data pubblicità, almeno dieci giorni prima della data di svolgimento della stessa, mediante comunicazione, con contestuale allegazione del progetto, da effettuarsi all’Albo pretorio del comune ovvero, nel caso di amministrazioni aggiudicatrici diverse dal comune, utilizzando forme equivalenti di pubblicità. Con le stesse modalità di cui sopra e per i dieci giorni successivi alla data di conclusione dei lavori della conferenza dei servizi viene data pubblicità alle determinazioni assunte in quella sede con il relativo verbale (art. 9 d.p.r., 21.12.1999, n. 554).
L’art. 17 t.u.e. richiama la procedura e alcune delle disposizioni contenute, nel precedente regime, negli artt. da 9 a 23 della l. n. 2359/1865, apportando, tuttavia, notevoli innovazioni. Tale articolo è stato innovato ulteriormente dal d.lg. n. 302/2002.
Il provvedimento che approva il progetto definitivo, ai fini della dichiarazione di pubblica utilità, indica gli estremi degli atti da cui è sorto il vincolo preordinato all’esproprio.
Mediante raccomandata con avviso di ricevimento o altra forma di comunicazione equipollente, al proprietario è data notizia della data in cui è diventato efficace l’atto che ha approvato il progetto definitivo e della facoltà di prendere visione della relativa documentazione. Al proprietario è contestualmente comunicato che può fornire ogni utile elemento per determinare il valore da attribuire all’area ai fini della liquidazione della indennità di esproprio. Il che costituisce una recente novità. Tuttavia nella pratica, l’autorità espropriante difficilmente tiene conto, in questa fase, delle indicazioni del proprietario, indicazioni che spesso sarebbero assai utili per pervenire ad una corretta determinazione dell’indennità ed evitare un lungo contenzioso.
L’art. 18 t.u.e. consente di applicare le disposizioni degli artt. 16 e 17 t.u.e. ai lavori sugli immobili non ancora vincolati, in modo da ottenere l’apposizione del vincolo preordinato all’esproprio in un contesto con l’approvazione del progetto definitivo, in variante allo strumento urbanistico, ai sensi del successivo art. 19 t.u.e. Quest’ultima disposizione prevede che l’approvazione del progetto preliminare o definitivo da parte del consiglio comunale costituisca adozione della variante allo strumento urbanistico.
Viene precisato che se l’opera non è di competenza comunale, l’atto di approvazione del progetto preliminare o definitivo da parte della autorità competente deve essere trasmesso al consiglio comunale, che può disporre l’adozione della corrispondente variante allo strumento urbanistico.
L’art. 19 t.u.e. in commento sancisce il principio che il progetto definitivo può essere esaminato e approvato dal consiglio comunale anche se riguarda la realizzazione di un opera non compresa dalle previsioni urbanistiche. Vi è una vera e propria inversione procedimentale tra il momento di apposizione del vincolo e quello di approvazione del progetto definitivo. Se il progetto è stato approvato da una autorità diversa dal consiglio comunale, in base alla legislazione speciale, occorre che il progetto esecutivo sia trasmesso al consiglio comunale, che a sua volta può approvare il progetto con effetto di adozione di variante.
In questi casi se la Regione o l’ente da questa delegato all’approvazione del piano urbanistico comunale non manifesta il proprio dissenso entro il termine di novanta giorni, decorrente dalla ricezione della delibera del consiglio comunale e della relativa completa documentazione, si intende approvata la determinazione del consiglio comunale, che in una successiva seduta ne dispone l’efficacia.
